專家解讀 | 張德元：以法為繩 扎緊全社會節約用水的“水龍頭”
張德元 (國家發展改革委宏觀院體改所循環經濟研究室主任)
我國是嚴重缺水國家，人均水資源占有量僅為世界平均水平的35%，水資源供需矛盾突出，水生態環境安全面臨較大挑戰。面對嚴峻的水資源短缺形勢，著力解決用水粗放、浪費嚴重等問題，構建完善水資源可持續利用的體制機制，事關中華民族的永續發展。近日，國務院公布了《節約用水條例》（以下簡稱《條例》），為促進全社會節約用水，保障國家水安全夯實了法律基礎，鞏固了綠色可持續發展的法律基石。
一、實施水資源總量和強度“雙控”管理，劃定用水“紅線”
水作為生命之源、生產之基，是人類生產生活必不可少的核心要素。但是長期以來，由于用水管理不到位，各地和各類用水主體在用水時存在隨意用水、不合理搶占水資源等粗放式用水問題，甚至西北干旱地區都出現了違規建設“景觀湖”等問題，給全社會用水安全帶來威脅。
《條例》規定了“用水總量控制制度”，筑牢全社會用水安全的“堅固堤壩”。《條例》規定，國家有關部門制定全國主要農作物、重點工業產品和服務業等重點用水領域的用水定額，省級人民政府制定地方用水定額，縣級以上地方人民政府水行政主管部門根據用水定額、經濟技術條件以及水量分配方案、地下水控制指標等確定的可供本行政區域使用的水量，制定本行政區域的年度用水計劃，從而為缺水地區和重點用水企業的用水行為明確了總量“上限”。
《條例》規定了“用水強度管理制度”，打造各類用水主體節約用水“指揮棒”。《條例》抓住用水產品這個“牛鼻子”，提出實行水效標識管理制度，并開展節水產品認證，讓老百姓能清楚地了解所購產品的節水效果，踐行綠色生活理念。同時，《條例》規定，國家有關部門要健全節水標準體系，制定發布高耗水技術、工藝、設備和產品名錄，明確了廣大消費者和相關用水主體節約用水的“下限”。
二、強化用水計量，讓用水多少不再是一筆“糊涂賬”
長期以來，各地無計量粗放用水的現象還大量存在，有些農村地區農業灌溉計量用水普及率偏低，“用水多少一個樣”嚴重制約了用水主體的節水積極性和參與度。
針對這一突出問題，《條例》明確規定，用水應當計量，對不同水源、不同用途的水應當分別計量，縣級以上地方人民政府應當加強農業灌溉用水計量設施建設，特別是已經建成的灌溉工程設施不符合節水灌溉工程技術標準的要限期進行節水改造。同時規定，任何單位和個人不得侵占、損毀、擅自移動用水計量設施或干擾計量用水，夯實了用水行為的計量基礎。
《條例》規定要建立節水統計調查制度，并定期公布節水統計信息，讓各有關部門和全社會能及時掌握和了解各領域、各地區的節水工作成效，讓節水成果“看得見”。
三、充分發揮市場調節力量，完善節約用水的激勵機制
在生產生活中，用水是農業種養殖、企業生產和消費者日常消費的“剛需”。如何在保障水資源的合理使用前提下有效激勵廣大用水主體的自覺節水行為，就成為節水工作的核心和關鍵。建立充分體現水資源稀缺程度和用水成本的市場調節機制，可以實現保障用水主體合理用水需求與激勵用水主體自覺節水行為的“雙贏”。
《條例》提出，建立促進節水的水價體系與合理的水價形成機制，對城鎮居民生活用水和具備條件的農村居民生活用水實行階梯水價，對非居民用水和具備條件的農業灌溉用水實行超定額或者超計劃累進加價。用水主體用的水越多就越貴，用價格的力量調節用水行為，讓水資源浪費行為付出“經濟代價”。
《條例》規定，國家培育規范水權市場，支持開展多種形式的水權交易，完善水權交易規則，并逐步將水權交易納入公共資源交易平臺體系。這就為地區或企業的節水行為提供了“變現”機制，地區或企業可以將低于用水定額總量的節水量在水權交易市場賣給有用水需求的地區或企業，建立起類似于用能權交易或排污權交易的市場化交易機制。
四、加大監督處罰力度，讓《條例》執行有力、行之有效
違法成本低是影響法律執行效力的關鍵因素。如果社會上存在大量違法行為得不到及時糾正，就會造成對守法行為的事實不公平，造成“劣幣驅逐良幣”的不合理現象。因此，加大違法行為的監督和處罰力度就成為保障有法必依的關鍵。
《條例》規定，國家實行節水責任制和節水考核評價制度，將節水目標完成情況納入地方人民政府及其負責人考核范圍，明確了地方政府及其負責人的節水管理責任，做到“守土有責”。同時規定，地方政府及工作人員在節水工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分，防止有關人員知法犯法。
《條例》對侵占損毀用水計量設施的行為、建設項目節水設施未建成或未達標就運行的行為、高耗水工業企業超定額用水未按期改造的行為以及特殊工業用水未回收利用的行為作出了明確的處罰規定，從而有效保障了重點領域、重點企業和建設項目的節約用水，使節約用水成為有法律約束力的行為。
2021年，習近平總書記在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上講話指出，“要堅決落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態明顯改善的集約節約發展之路”。《條例》的實施，明確了政府、企業和個人的節約用水責任義務，健全了促進節約用水的政策制度，夯實了用水統計計量體系，建立了節約用水的激勵約束機制，必將為促進全社會水資源節約集約高效利用、保障國家水安全、實現經濟社會高質量發展奠定堅實的法律基礎。
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