專家解讀 | 杜群：健全節水法規制度 保障國家水安全
杜群（北京航空航天大學教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長）
《節約用水條例》（以下簡稱條例）是我國專門規范節水活動的行政法規，對健全全社會節水的法規制度、保障國家水安全具有重要意義。
一、條例在立法定位上彰顯保障國家水安全、永續發展的戰略目標
節約用水是解決我國水安全問題的關鍵舉措。十八大以來，黨中央高度重視治水工作，并把節水放在治水方針的優先位置，推動我國節水工作取得顯著成效。中國作為用水大國，水資源短缺形勢嚴峻，供需矛盾突出，節水工作仍面臨諸多問題，特別是在國家層面缺乏專門節水立法，節水管理主要依據已有的水法等相關法律法規，其中關于節水的規定較為零散，難以適應新形勢下節水工作的實際需要。
條例的制定構建了水資源法治體系的“節水”維度，增強了我國水資源法治體系的體系化和完整性。水法作為水資源管理的基本法，將水資源治理大致歸納為水資源開發、利用、節約、保護、管理和水害防治六大內容，第五章共12條規定了水資源配置和節約使用的內容，均為概括性規定。條例作為水法的配套行政法規，明確要求堅持節水優先方針，從取、供、用、排和非常規水利用等維度對全過程節水作出了新規定。
二、條例立足水資源國情、總結地方治水經驗，形成水法規制度合力
條例立足我國基本水情，針對節水工作存在的突出問題和薄弱環節，著力構建全面系統、科學合理的節水制度體系。條例第三章節水措施，涉及縣級以上人民政府、工業企業、公共供水企業、公共機構等法律主體，條文多次使用“法律主體+應當+法律行為”的義務性規范的文義表達，體現了國家要求相關法律主體推行節水措施的決心和以制度剛性擰緊節水“水龍頭”的法治之策。
條例總結長期以來節水工作的豐富實踐，將行之有效的經驗轉化為制度規范。許多省份注重積累節水優秀實踐經驗，鼓勵和支持節水產業發展、科技創新，如廣東省水利廳公布了全省100佳節水行動優秀案例，浙江省水利廳、省節約用水辦公室發布《浙江省2021年度“節水行動十佳實踐案例”名單》。條例充分吸取了地方實踐經驗，明確了財政、金融政策支持，鼓勵金融機構加大對節水項目的融資支持力度等要求。
做好與水法等相關法律、行政法規的銜接，與其他規范共同形成制度合力是條例制定的重要考慮和經驗之舉。條例作為行政法規級別的節水立法規范，有效彌補了節水立法方面的制度短板，從立法位階和立法技術層面對今后不同層級的節水規范制定、修改和適用起到指引作用。條例第五章在法律責任部分也設計了援引性條款，做好條例和水法、刑法、治安管理處罰法等法律的銜接適用。
三、條例完善各類主體的責任，強化節約用水的剛性約束
條例明確了國務院水行政主管部門負責全國節水工作、各部門按照職責分工做好工作的節水工作機制，為條例的實施提供了行政決策和行政執法保障。條例強化了政府及其有關部門在日常管理、財政保障、監督檢查等方面的責任，要求將節水目標完成情況納入對地方人民政府及其負責人考核范圍。同時，條例對政府部門提出了應當采取經濟激勵和創新市場機制措施的要求。例如，健全農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制，鼓勵企業發展節水服務產業、創新節水服務模式，支持開展多種形式的水權交易，對節水成績顯著的單位和個人給予表彰獎勵，對符合條件的節水項目給予補助等。
條例明確了社會主體尤其是市場主體的節水管理具體責任，規定了工業企業、公共供水企業、自建用水管網設施單位、公共機構等市場主體應當采取的節水措施，推動其強化節水方面的注意義務。條例第五章對使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的技術、工藝、設備和產品，以及高耗水工業企業用水水平超過用水定額未按期進行節水改造等違法行為，規定了嚴格的法律責任。其中，高耗水工業企業用水水平超過用水定額未按期改造且拒不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款；情節嚴重的，采取限制用水措施或者吊銷取水許可證，這些規定都可以看出條例對用水無度行為的嚴格懲處力度。
條例正式實施后，建議在法規運行的各個環節不斷探索，保障條例落實落細。一是水法修改需做好與條例的銜接，將條例中關于計量、水價、定額管理等基礎性制度統籌納入水法。二是充分利用水行政執法協作機制，加強節水工作監督檢查，強化節水法律責任落實。三是落實條例重點制度，如節水服務產業、合同節水制度要求，健全節水政策體系和標準體系，構建節水市場調節機制和技術支撐體系。四是加強宣傳教育，增強公眾節水法治觀念、推動全民守法。
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