專家解讀 | 陳永生：完善檔案法規體系，推動檔案工作走向依法治理和高質量發展
中山大學信息管理學院教授 陳永生
近日，國務院總理李強簽署第772號國務院令，公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），自2024年3月1日起施行。《實施條例》共8章52條，不僅是理解和適用檔案法相關原則規定和具體條文的重要行政法規，也是完善我國檔案法規體系的重要舉措，對推動檔案工作走向依法治理和高質量發展具有重要意義。
一、逐步完善我國檔案法規體系
《實施條例》在我國檔案法規體系中發揮著承上啟下的關鍵性作用。作為檔案法的主要配套性法規，《實施條例》對檔案法的原則性規定進行了解釋細化，同時融合吸納了部分制度規范的內容，使這些既有規則成為嚴格意義上的檔案法規，為規范檔案工作提供了法律依據。《實施條例》的出臺逐步完善了我國以檔案法為基礎，以檔案法規、規章為主干，以相應的制度規范和政策文件為支撐的檔案法規政策體系，推動了我國檔案法治建設步入新的發展階段。
（一）《實施條例》是對檔案法的解釋與細化
新修訂的檔案法是新時代依法治檔的指南和遵循。作為我國檔案法規體系的基礎法，檔案法的規定具有原則性、抽象性和概括性特點，其有效實施需要輔以配套法規制度作為保障。《實施條例》作為檔案法最重要的配套法規之一，積極回應檔案工作發展的新情況、新問題和新變化，對檔案法所蘊含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解釋和細化，調整難落地的規定，改善自身以及各檔案法規之間的邏輯關系，為檔案工作實踐提供了更加全面具體、及時有效的法規保障，便于檔案主管部門、檔案管理機構、檔案工作者執行，增強了檔案法的實施效率。
（二）《實施條例》是對制度規范的融合與吸納
《實施條例》不僅解釋和細化了檔案法的有關規定，而且融合了檔案制度規范的部分內容。相較于檔案法律法規，檔案規章和行政規范性文件具有更高的靈活性，能更及時地反映檔案工作實踐中出現的新情況新問題。《實施條例》吸收和借鑒了檔案工作的最新成果，積極審慎地融合了部分檔案規章和行政規范性文件的內容，增強了法律法規的可操作性和有效性。例如，《實施條例》第四十條電子檔案接收的規定即吸收了《電子檔案移交與接收辦法》有關電子檔案移交與接收的規定，確立了“檔案館應當在接收電子檔案時進行真實性、完整性、可用性和安全性等方面的檢測，并采取管理措施和技術手段保證電子檔案在長期保存過程中的真實性、完整性、可用性和安全性”的規則。
二、有力推動我國檔案工作走向依法治理
《實施條例》的修訂和實施，將有助于構建起系統完備、科學規范、可操作性強的檔案法規體系，并進一步從優化檔案立法供給和檔案執法程序兩個層面推動我國檔案工作走向依法治理。
（一）提高檔案立法的有效性和及時性
《實施條例》的出臺是完善我國檔案法規制度的重要舉措，是做好新修訂的檔案法配套法規、規章、行政規范性文件立改廢釋工作的集中體現。《實施條例》圍繞檔案機構及其職責、檔案管理、檔案開放利用、檔案信息化建設以及檔案監督檢查等方面，準確應對檔案法貫徹執行過程中可能出現的阻礙、空白、爭議等新情況，以解決問題為目標，及時修訂、清理與檔案工作實際不相適應的法規條文，加大了檔案法規制度的供給力度，提高了檔案立法供給的有效性和及時性，使檔案工作有法可依、有章可循，在檔案立法供給層面為檔案工作走向依法治理奠定了更堅實的基礎。
（二）增強檔案執法的準確性和可操作性
《實施條例》根據檔案工作實踐的發展變化，進一步細化完善檔案法中的有關規定，解決檔案執法過程中反映出來的突出問題。在檔案法的基礎上，《實施條例》進一步明晰檔案執法主體的定位、細化檔案執法依據的規定以及完善檔案執法程序的要求，在不違背檔案法精神的前提下，優化了執法程序，強化了執法能力，提升了執法效能，給予了檔案執法工作更大的空間，增強了檔案執法的準確性和可操作性，使檔案法律法規能夠更好地發揮出事前引導、事中規范和事后懲戒的作用，在檔案執法層面為檔案工作走向依法治理提供了更堅實的保障。
（三）細化檔案權利與檔案義務的規定
權利與義務是構成法律關系的內容要素，二者相互聯系、不可分割。檔案法對檔案權利和檔案義務都作了規定，堅持了檔案權利與檔案義務的統一性。以檔案法的原則性規定為依據，《實施條例》進一步細化檔案權利和檔案義務的主體、檔案權利和檔案義務的內容以及檔案權利救濟途徑，明確檔案權利與檔案義務的對等性和統一性，使檔案法中有關檔案權利和檔案義務的條款更具操作性、可行性，在切實保障檔案權利實現和檔案義務履行方面有著重要的意義。
三、有力推動我國檔案工作的高質量發展
《實施條例》不僅有助于推動我國檔案工作走向依法治理，還有助于推動我國檔案工作的高質量發展。
（一）構建完備的檔案工作體制機制和責任體系
作為與檔案法相配套的重要行政法規，《實施條例》在堅持統一領導、分級管理原則的前提下，不斷完善黨委和政府領導、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案工作體制機制，落實檔案工作責任制。一是強調堅持和加強黨的領導，健全黨領導檔案工作的體制機制，把加強黨的領導作為根本原則貫徹落實到檔案工作的各方面和各環節。強調堅持和加強黨對檔案工作的領導是推動檔案事業高質量發展的根本保證。二是細化各級各類組織機構檔案工作職責的規定，將檔案工作責任落實到位，尤其是新增鄉鎮人民政府檔案工作職責規定，強化了基層檔案工作，夯實了檔案工作基礎。三是明確要求立檔單位建立檔案工作責任制，落實檔案工作領導、管理和執行責任，健全檔案完整與安全第一責任人相關制度。四是致力于解決檔案監督檢查工作中的短板弱項，強化監督檢查工作的相關規定，加大對檔案工作的監督檢查力度，切實推動檔案法的各項規定落地落實。
（二）確保檔案資源的完整與安全
維護檔案完整與安全是檔案管理的基本原則。《實施條例》在檔案法的基礎上，進一步細化了對文件歸檔、檔案移交和檔案接收等基本業務流程的要求，在“入口”環節確保檔案的齊全完整。具體包括：明確歸檔責任，規定應歸檔的材料，由單位的各內設機構收集齊全、定期歸檔，任何內設機構或者個人不得拒絕歸檔或者據為己有；明確移交責任，規定檔案移交國家檔案館的義務、期限，細化電子檔案移交有關要求，并完善有關提前移交等規定；要求檔案館收集檔案應遵守國家有關規定，考慮檔案的珍稀程度、內容的重要性等；明確國家檔案主管部門或者省、自治區、直轄市檔案主管部門為檔案出境的審批主體，完善檔案出境有關規定，并加強與有關法律法規的銜接協調。檔案安全是檔案工作的底線和紅線，是檔案事業的根基。《實施條例》以維護檔案安全為核心，細化了檔案法中有關檔案安全的規定。一是細化檔案館檔案保管措施，要求檔案館制定安全風險管控措施和應急預案，配備必要設施設備，并對檔案進行分級保護和管理。二是完善國家檔案館館舍建設和使用有關規定，要求檔案館保障所接收檔案必需的庫房和設施設備，館舍建設應當符合相應的標準。三是提出關于重要電子檔案異地備份保管、災難備份系統建設的具體要求。
（三）推動形成以人民為中心、更加開放的檔案利用服務體系
《實施條例》明確了檔案利用工作的開放導向和共享目標，踐行以人民為中心的發展理念，進一步為檔案的開放和利用提供便利條件，加大了推進檔案共享利用的力度，使檔案工作更好地服務人民群眾。一是建立健全檔案館和立檔單位緊密協同的檔案開放審核機制，明晰各單位檔案開放審核職責，加大檔案開放審核力度，做到各級檔案館館藏檔案依法應開盡開。二是推動檔案目錄數據匯集，規定縣級以上檔案主管部門可依托國家檔案館分類別匯集檔案目錄數據，有助于深入了解、有效統籌整合國家檔案資源。三是推進檔案資源共建共享，鼓勵有條件的單位加強檔案資源深度挖掘和開發利用，要求檔案主管部門推進檔案數字資源共享利用工作。四是要求國家檔案館創新檔案利用服務形式，推進檔案查詢利用服務線上線下融合，不斷強化檔案館服務功能，積極為檔案的利用創造條件。
（四）加快推進檔案工作數字化轉型
檔案工作數字化轉型是適應數字中國發展戰略、提高檔案治理效能、實現檔案事業高質量發展的必然選擇和必經之路。檔案法面向數字時代下檔案工作的需求新增了“檔案信息化建設”專章。與檔案法相呼應，《實施條例》也新增了“檔案信息化建設”專章，并在檔案法的基礎上進一步完善了關于檔案信息化建設的規定。一是要求機關、群團組織、國有企業事業單位應當將檔案信息化建設納入本單位信息化建設規劃，加強辦公自動化系統、業務系統歸檔功能建設，并與電子檔案管理信息系統相互銜接，實現對電子檔案的全過程管理。二是明確電子檔案應符合的三個條件，并完善電子檔案移交、接收及保管的相關措施。三是補充數字環境下的檔案安全管理規定，提出重要電子檔案異地備份保管、災難備份系統建設、傳統載體檔案數字化和數字檔案館（室）建設等工作的要求。四是規定推進檔案數字資源共享利用工作的責任主體。《實施條例》與時俱進地新增檔案信息化建設的規定，將有力推進檔案工作的數字化轉型，使檔案工作更好地融入數字中國建設當中并發揮應有的重要作用。
《實施條例》的制定、頒布和實施，是學習貫徹習近平總書記對檔案工作重要指示批示精神和對高質量發展重要論述精神的重要成果，將有力推動檔案工作“貫徹實施好新修訂的檔案法”，“走向依法治理”，實現高質量發展。
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