專家解讀 | 陳永生：完善檔案法規(guī)體系，推動檔案工作走向依法治理和高質(zhì)量發(fā)展
中山大學(xué)信息管理學(xué)院教授 陳永生
近日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第772號國務(wù)院令，公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），自2024年3月1日起施行。《實施條例》共8章52條，不僅是理解和適用檔案法相關(guān)原則規(guī)定和具體條文的重要行政法規(guī)，也是完善我國檔案法規(guī)體系的重要舉措，對推動檔案工作走向依法治理和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
一、逐步完善我國檔案法規(guī)體系
《實施條例》在我國檔案法規(guī)體系中發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵性作用。作為檔案法的主要配套性法規(guī)，《實施條例》對檔案法的原則性規(guī)定進(jìn)行了解釋細(xì)化，同時融合吸納了部分制度規(guī)范的內(nèi)容，使這些既有規(guī)則成為嚴(yán)格意義上的檔案法規(guī)，為規(guī)范檔案工作提供了法律依據(jù)。《實施條例》的出臺逐步完善了我國以檔案法為基礎(chǔ)，以檔案法規(guī)、規(guī)章為主干，以相應(yīng)的制度規(guī)范和政策文件為支撐的檔案法規(guī)政策體系，推動了我國檔案法治建設(shè)步入新的發(fā)展階段。
（一）《實施條例》是對檔案法的解釋與細(xì)化
新修訂的檔案法是新時代依法治檔的指南和遵循。作為我國檔案法規(guī)體系的基礎(chǔ)法，檔案法的規(guī)定具有原則性、抽象性和概括性特點，其有效實施需要輔以配套法規(guī)制度作為保障。《實施條例》作為檔案法最重要的配套法規(guī)之一，積極回應(yīng)檔案工作發(fā)展的新情況、新問題和新變化，對檔案法所蘊(yùn)含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解釋和細(xì)化，調(diào)整難落地的規(guī)定，改善自身以及各檔案法規(guī)之間的邏輯關(guān)系，為檔案工作實踐提供了更加全面具體、及時有效的法規(guī)保障，便于檔案主管部門、檔案管理機(jī)構(gòu)、檔案工作者執(zhí)行，增強(qiáng)了檔案法的實施效率。
（二）《實施條例》是對制度規(guī)范的融合與吸納
《實施條例》不僅解釋和細(xì)化了檔案法的有關(guān)規(guī)定，而且融合了檔案制度規(guī)范的部分內(nèi)容。相較于檔案法律法規(guī)，檔案規(guī)章和行政規(guī)范性文件具有更高的靈活性，能更及時地反映檔案工作實踐中出現(xiàn)的新情況新問題。《實施條例》吸收和借鑒了檔案工作的最新成果，積極審慎地融合了部分檔案規(guī)章和行政規(guī)范性文件的內(nèi)容，增強(qiáng)了法律法規(guī)的可操作性和有效性。例如，《實施條例》第四十條電子檔案接收的規(guī)定即吸收了《電子檔案移交與接收辦法》有關(guān)電子檔案移交與接收的規(guī)定，確立了“檔案館應(yīng)當(dāng)在接收電子檔案時進(jìn)行真實性、完整性、可用性和安全性等方面的檢測，并采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案在長期保存過程中的真實性、完整性、可用性和安全性”的規(guī)則。
二、有力推動我國檔案工作走向依法治理
《實施條例》的修訂和實施，將有助于構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、可操作性強(qiáng)的檔案法規(guī)體系，并進(jìn)一步從優(yōu)化檔案立法供給和檔案執(zhí)法程序兩個層面推動我國檔案工作走向依法治理。
（一）提高檔案立法的有效性和及時性
《實施條例》的出臺是完善我國檔案法規(guī)制度的重要舉措，是做好新修訂的檔案法配套法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件立改廢釋工作的集中體現(xiàn)。《實施條例》圍繞檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、檔案管理、檔案開放利用、檔案信息化建設(shè)以及檔案監(jiān)督檢查等方面，準(zhǔn)確應(yīng)對檔案法貫徹執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的阻礙、空白、爭議等新情況，以解決問題為目標(biāo)，及時修訂、清理與檔案工作實際不相適應(yīng)的法規(guī)條文，加大了檔案法規(guī)制度的供給力度，提高了檔案立法供給的有效性和及時性，使檔案工作有法可依、有章可循，在檔案立法供給層面為檔案工作走向依法治理奠定了更堅實的基礎(chǔ)。
（二）增強(qiáng)檔案執(zhí)法的準(zhǔn)確性和可操作性
《實施條例》根據(jù)檔案工作實踐的發(fā)展變化，進(jìn)一步細(xì)化完善檔案法中的有關(guān)規(guī)定，解決檔案執(zhí)法過程中反映出來的突出問題。在檔案法的基礎(chǔ)上，《實施條例》進(jìn)一步明晰檔案執(zhí)法主體的定位、細(xì)化檔案執(zhí)法依據(jù)的規(guī)定以及完善檔案執(zhí)法程序的要求，在不違背檔案法精神的前提下，優(yōu)化了執(zhí)法程序，強(qiáng)化了執(zhí)法能力，提升了執(zhí)法效能，給予了檔案執(zhí)法工作更大的空間，增強(qiáng)了檔案執(zhí)法的準(zhǔn)確性和可操作性，使檔案法律法規(guī)能夠更好地發(fā)揮出事前引導(dǎo)、事中規(guī)范和事后懲戒的作用，在檔案執(zhí)法層面為檔案工作走向依法治理提供了更堅實的保障。
（三）細(xì)化檔案權(quán)利與檔案義務(wù)的規(guī)定
權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的內(nèi)容要素，二者相互聯(lián)系、不可分割。檔案法對檔案權(quán)利和檔案義務(wù)都作了規(guī)定，堅持了檔案權(quán)利與檔案義務(wù)的統(tǒng)一性。以檔案法的原則性規(guī)定為依據(jù)，《實施條例》進(jìn)一步細(xì)化檔案權(quán)利和檔案義務(wù)的主體、檔案權(quán)利和檔案義務(wù)的內(nèi)容以及檔案權(quán)利救濟(jì)途徑，明確檔案權(quán)利與檔案義務(wù)的對等性和統(tǒng)一性，使檔案法中有關(guān)檔案權(quán)利和檔案義務(wù)的條款更具操作性、可行性，在切實保障檔案權(quán)利實現(xiàn)和檔案義務(wù)履行方面有著重要的意義。
三、有力推動我國檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展
《實施條例》不僅有助于推動我國檔案工作走向依法治理，還有助于推動我國檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展。
（一）構(gòu)建完備的檔案工作體制機(jī)制和責(zé)任體系
作為與檔案法相配套的重要行政法規(guī)，《實施條例》在堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理原則的前提下，不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制機(jī)制，落實檔案工作責(zé)任制。一是強(qiáng)調(diào)堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機(jī)制，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本原則貫徹落實到檔案工作的各方面和各環(huán)節(jié)。強(qiáng)調(diào)堅持和加強(qiáng)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)是推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。二是細(xì)化各級各類組織機(jī)構(gòu)檔案工作職責(zé)的規(guī)定，將檔案工作責(zé)任落實到位，尤其是新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案工作職責(zé)規(guī)定，強(qiáng)化了基層檔案工作，夯實了檔案工作基礎(chǔ)。三是明確要求立檔單位建立檔案工作責(zé)任制，落實檔案工作領(lǐng)導(dǎo)、管理和執(zhí)行責(zé)任，健全檔案完整與安全第一責(zé)任人相關(guān)制度。四是致力于解決檔案監(jiān)督檢查工作中的短板弱項，強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作的相關(guān)規(guī)定，加大對檔案工作的監(jiān)督檢查力度，切實推動檔案法的各項規(guī)定落地落實。
（二）確保檔案資源的完整與安全
維護(hù)檔案完整與安全是檔案管理的基本原則。《實施條例》在檔案法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了對文件歸檔、檔案移交和檔案接收等基本業(yè)務(wù)流程的要求，在“入口”環(huán)節(jié)確保檔案的齊全完整。具體包括：明確歸檔責(zé)任，規(guī)定應(yīng)歸檔的材料，由單位的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)收集齊全、定期歸檔，任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有；明確移交責(zé)任，規(guī)定檔案移交國家檔案館的義務(wù)、期限，細(xì)化電子檔案移交有關(guān)要求，并完善有關(guān)提前移交等規(guī)定；要求檔案館收集檔案應(yīng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性等；明確國家檔案主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市檔案主管部門為檔案出境的審批主體，完善檔案出境有關(guān)規(guī)定，并加強(qiáng)與有關(guān)法律法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)。檔案安全是檔案工作的底線和紅線，是檔案事業(yè)的根基。《實施條例》以維護(hù)檔案安全為核心，細(xì)化了檔案法中有關(guān)檔案安全的規(guī)定。一是細(xì)化檔案館檔案保管措施，要求檔案館制定安全風(fēng)險管控措施和應(yīng)急預(yù)案，配備必要設(shè)施設(shè)備，并對檔案進(jìn)行分級保護(hù)和管理。二是完善國家檔案館館舍建設(shè)和使用有關(guān)規(guī)定，要求檔案館保障所接收檔案必需的庫房和設(shè)施設(shè)備，館舍建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。三是提出關(guān)于重要電子檔案異地備份保管、災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè)的具體要求。
（三）推動形成以人民為中心、更加開放的檔案利用服務(wù)體系
《實施條例》明確了檔案利用工作的開放導(dǎo)向和共享目標(biāo)，踐行以人民為中心的發(fā)展理念，進(jìn)一步為檔案的開放和利用提供便利條件，加大了推進(jìn)檔案共享利用的力度，使檔案工作更好地服務(wù)人民群眾。一是建立健全檔案館和立檔單位緊密協(xié)同的檔案開放審核機(jī)制，明晰各單位檔案開放審核職責(zé)，加大檔案開放審核力度，做到各級檔案館館藏檔案依法應(yīng)開盡開。二是推動檔案目錄數(shù)據(jù)匯集，規(guī)定縣級以上檔案主管部門可依托國家檔案館分類別匯集檔案目錄數(shù)據(jù)，有助于深入了解、有效統(tǒng)籌整合國家檔案資源。三是推進(jìn)檔案資源共建共享，鼓勵有條件的單位加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用，要求檔案主管部門推進(jìn)檔案數(shù)字資源共享利用工作。四是要求國家檔案館創(chuàng)新檔案利用服務(wù)形式，推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合，不斷強(qiáng)化檔案館服務(wù)功能，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件。
（四）加快推進(jìn)檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型
檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型是適應(yīng)數(shù)字中國發(fā)展戰(zhàn)略、提高檔案治理效能、實現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇和必經(jīng)之路。檔案法面向數(shù)字時代下檔案工作的需求新增了“檔案信息化建設(shè)”專章。與檔案法相呼應(yīng)，《實施條例》也新增了“檔案信息化建設(shè)”專章，并在檔案法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了關(guān)于檔案信息化建設(shè)的規(guī)定。一是要求機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將檔案信息化建設(shè)納入本單位信息化建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè)，并與電子檔案管理信息系統(tǒng)相互銜接，實現(xiàn)對電子檔案的全過程管理。二是明確電子檔案應(yīng)符合的三個條件，并完善電子檔案移交、接收及保管的相關(guān)措施。三是補(bǔ)充數(shù)字環(huán)境下的檔案安全管理規(guī)定，提出重要電子檔案異地備份保管、災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè)、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化和數(shù)字檔案館（室）建設(shè)等工作的要求。四是規(guī)定推進(jìn)檔案數(shù)字資源共享利用工作的責(zé)任主體。《實施條例》與時俱進(jìn)地新增檔案信息化建設(shè)的規(guī)定，將有力推進(jìn)檔案工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，使檔案工作更好地融入數(shù)字中國建設(shè)當(dāng)中并發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。
《實施條例》的制定、頒布和實施，是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對檔案工作重要指示批示精神和對高質(zhì)量發(fā)展重要論述精神的重要成果，將有力推動檔案工作“貫徹實施好新修訂的檔案法”，“走向依法治理”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
相關(guān)鏈接：
李強(qiáng)簽署國務(wù)院令 公布《中華人民共和國檔案法實施條例》
司法部、國家檔案局有關(guān)負(fù)責(zé)人就《中華人民共和國檔案法實施條例》答記者問
專家解讀 | 趙 鵬：在法治軌道上推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
專家解讀 | 徐未晚：加快推動地方檔案工作在法治軌道上向更高質(zhì)量發(fā)展