專家解讀 | 王 強：檔案工作服務中國式現代化的重要法治保障
中國石油天然氣集團有限公司檔案館副館長 王強
《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）是檔案工作法治建設的又一重要里程碑。《實施條例》將習近平總書記關于檔案工作的重要指示批示精神和黨中央關于檔案工作的決策部署落實到具體條款之中，充分吸納總結檔案工作發展取得的一系列成熟經驗，既是對檔案法有關規定的具體化，也是對檔案法的有力補充。《實施條例》聚焦我國檔案工作發展中急需解決的新問題，設定了諸多有效解決問題的新條款。《實施條例》的實施，是有力推動檔案事業創新發展的重大舉措，是檔案工作服務推進中國式現代化的重要法治保障。
一、健全檔案治理體系，必將有力促進國家治理現代化
檔案治理體系現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平總書記指出，“之所以說檔案工作是一項非常重要的工作，主要是因為檔案工作是一項基礎性工作，經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案” 。這一重要論述，深刻揭示了檔案工作在國家治理中的基礎地位和重大意義。新修訂的檔案法首次將推進國家治理體系和治理能力現代化作為立法目的之一。《實施條例》依據檔案法和其他相關法律法規，完善了我國檔案法律體系和管理機制，理順了與相關法律、制度的關系，進一步夯實了檔案工作在國家治理中的基礎地位。《實施條例》提出堅持和加強黨的領導，強化縣級以上人民政府職責、完善各級各類檔案機構職責規定、細化檔案工作責任制相關規定，進一步健全了檔案治理體系。
建立檔案形成單位檔案工作責任制是保障檔案工作開展的重要前提。機關、團體、企業事業單位和其他組織是檔案的主要形成單位（即立檔單位），是檔案資源建設的關鍵。然而如何建立檔案工作責任制、落實哪些責任、誰負主要責任，在實踐中存在很多理解誤區。《實施條例》第十八條明確規定檔案形成單位應當建立檔案工作責任制，確定檔案工作組織結構、職責分工，落實檔案工作領導責任、管理責任、執行責任，健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度，明確檔案管理、檔案基礎設施建設、檔案信息化等工作要求。這一規定明晰了檔案工作責任制的主體、內容和工作要求，特別是規定單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責，進一步壓實檔案工作主體責任，為促進檔案工作的有效開展提供了重要保障。
二、規范檔案資源建設，必將持續賦能經濟社會發展
檔案是歷史的真實記錄，檔案工作是維護黨和國家歷史真實面貌、保障人民群眾根本利益的重要事業。習近平總書記指出，檔案工作存史資政育人，是一項利國利民、惠及千秋萬代的崇高事業。檔案資源建設是檔案工作的核心內容，只有從源頭上，特別是檔案形成單位扎實做好檔案資源建設，才能確保國家檔案資源的齊全完整，進而有效服務經濟社會發展。《實施條例》強化了檔案形成單位集中統一管理、歸檔范圍和檔案保管期限審核的制度設計，是加強檔案資源建設的關鍵之舉。
首先，強化檔案形成單位集中統一管理要求。維護檔案的完整與安全是檔案工作的基本原則之一。《實施條例》第十九條明確了檔案形成單位內設機構的歸檔責任，強化了集中統一的管理要求。其次，增加了歸檔范圍審核條款。歸檔范圍和檔案保管期限是做好歸檔工作和檔案收集工作的重要依據。歸檔范圍是否完備直接決定了檔案的完整程度，保管期限是否準確直接決定了檔案的存毀。《實施條例》第十九條充分總結吸納《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（國家檔案局令第8號）和《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》（國家檔案局令第10號）的有效做法，將歸檔范圍和檔案保管期限審核的成熟經驗提煉上升為制度規定，是確保檔案資源建設科學化和規范化的重要舉措。
三、強化檔案安全，必將有效助力國家總體安全
黨的二十大報告首次以專章論述國家安全，強調必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定。檔案是黨和國家“今世賴之以知古，后世賴之以知今”的真實記錄和珍貴財富，是重要基礎性戰略信息資源，檔案安全事關國家安全。
檔案安全是檔案工作的底線。在實踐中，危及檔案安全的傳統風險與非傳統風險日益增多，如個別單位檔案安全制度不健全、安全監管不到位、設施設備陳舊、缺乏風險管控措施和應急預案、檔案服務外包不規范、鑒定銷毀不合規等，檔案安全風險仍然較大。另外，隨著大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新技術的不斷涌現，數字檔案管理和利用領域中的安全風險日益增多，檔案安全形勢日益嚴峻。
《實施條例》認真貫徹總體國家安全觀，堅持問題導向，進一步強化檔案安全條款的整體性設計。相較于原《中華人民共和國檔案法實施辦法》，增加和完善了多個檔案安全條款。《實施條例》第二十二條細化檔案館檔案保管措施，增加制定有針對性的安全風險管控措施和應急預案要求；第二十四條完善檔案鑒定銷毀制度；第二十七條規范檔案出境；第二十八條明確檔案服務企業的條件，規范檔案服務外包；第四十一條強化電子檔案異地備份。這些條款清晰具體，針對性和可操作性強，對于確保檔案實體安全和信息安全具有至關重要的作用。
四、推進檔案開放，必將更好服務人民群眾
檔案事業現代化的重要標志之一就是檔案的開放程度。只有開放檔案，才能發揮檔案的社會價值，才能更好地服務黨和國家工作大局、服務人民群眾。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》強調要“著力推動檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化”，對檔案開放力度、共享程度、檔案利用方式和檔案服務能力提出了更高要求。《國家檔案館檔案開放辦法》（國家檔案局令第19號）提出，“推進和規范各級國家檔案館檔案開放工作，進一步加強檔案管理、促進檔案利用，充分發揮檔案在黨和國家各項事業發展中的作用”。近年來，中央檔案館和省市級綜合檔案館積極穩妥推進檔案開放，取得較好社會反響。
《實施條例》聚焦檔案開放審核難、開放率低的現實問題，堅持立法服務社會和人民群眾的價值取向，進一步完善檔案開放相關條款。第二十九條規定，國家檔案館應當依照檔案法的有關規定，分期分批向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄。第三十條規定，國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核，進一步明確了開放審核責任。第三十三條規定，檔案館可以通過閱覽、復制和摘錄等形式，依法提供利用檔案。這些條款充分體現了檔案事業現代化以人民為中心的價值取向，保障了人民群眾依法利用檔案的權利。
五、突出檔案信息化，必將強力支撐數字中國建設
2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。加強檔案信息化，強化數字檔案管理，是檔案工作融入并促進數字中國建設的內在要求和必然舉措。《實施條例》與檔案法保持一致，設立“檔案信息化建設”專章，共七個條款，凸顯檔案信息化建設的重要意義。
隨著信息技術的深入應用，電子文件（數據）歸檔需求日益迫切，而電子檔案管理信息系統是電子文件（數據）歸檔以及電子檔案管理的重要基礎設施和重要保障。《實施條例》第三十八條就推進電子檔案管理信息系統建設進行規定，為推進電子檔案管理信息系統建設提供了制度依據。針對檔案信息化沒有納入單位信息化整體規劃、業務系統歸檔功能缺失的突出現實問題，第三十八條還對機關、群團組織、國有企業事業單位提出更高要求，要求將檔案信息化建設納入本單位信息化建設規劃，還就加強辦公自動化系統、業務系統歸檔功能建設，并與電子檔案管理信息系統相互銜接等方面進行規定，明確了檔案形成單位在檔案信息化建設方面的法定責任，有效保障了檔案信息化與單位信息化的同步運行。
檔案法規定電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。《實施條例》落實檔案法規定，對電子檔案應當符合的三個基本條件來源可靠、程序規范、要素合規進一步細化，將更好推進電子檔案單套運行。針對電子檔案進館慢、進館電子檔案質量不高、移交接收過程存在安全隱患等問題，《實施條例》第四十條對檔案形成單位移交電子檔案進行了明確，強化了電子檔案真實性、完整性、可用性和安全性“四性”檢測要求。這些條款的設置體現了《實施條例》的前瞻思維和專業遠見，為數字時代建設高質量的檔案數據資源體系、助力數字中國建設提供有效保障。
“法治興則民族興，法治強則國家強。” 《實施條例》緊緊圍繞檔案事業現代化目標要求，聚焦檔案治理、資源、利用和安全體系建設，直面問題挑戰，回應社會關切，順應人民期盼，內容全面、重點突出，必將極大推動我國檔案事業創新發展，有效服務推進國家治理體系和治理能力現代化。
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