專家解讀 | 徐未晚：加快推動地方檔案工作在法治軌道上向更高質(zhì)量發(fā)展
上海市檔案局局長 上海市檔案館館長 徐未晚
《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）將于2024年3月1日起施行，這標志著檔案法治建設邁向良法善治、高效權(quán)威、規(guī)范有序的新階段，必將加快推動地方檔案工作在法治軌道上向更高質(zhì)量邁進，推進我國檔案法治建設進程向縱深發(fā)展。
一、《實施條例》是深入貫徹落實習近平總書記對檔案工作的重要指示批示精神，將黨的領(lǐng)導落實到檔案工作各方面各環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn)
2023年是習近平總書記提出推動檔案工作“三個走向”20周年，是習近平總書記對檔案工作作出重要批示精神的落實之年。《實施條例》通過更為具體的規(guī)定法條，對檔案法所確定的檔案工作機制體制進行了更為細致的規(guī)范，為確保新時期檔案工作發(fā)展提供了法治保障。
一是進一步突出強調(diào)“加強黨的領(lǐng)導”這一根本政治保障，健全完善黨領(lǐng)導檔案工作的機制體制。我們黨歷來高度重視檔案工作。早在建黨初期，周恩來同志就親自制定了檔案管理辦法。伴隨著中國共產(chǎn)黨百年歷程，黨的檔案工作也得到了長足進步和發(fā)展，成為記錄黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發(fā)展史的重要記錄和憑證。建黨百年之際，習近平總書記對檔案工作作出了“四個好”“兩個服務”的重要批示，成為新時代檔案工作的根本遵循和行動指南。這次《實施條例》修訂，進一步突出強調(diào)“加強黨的領(lǐng)導”這一根本政治保障，就是要從制度規(guī)定上進一步強化黨對檔案工作的領(lǐng)導，突出強調(diào)明確“檔案姓黨”的政治屬性，確保新時代新征程檔案工作沿著正確的政治方向前進。
二是進一步強調(diào)了各級政府的職責。習近平總書記強調(diào)，檔案工作是一項基礎性工作，各項事業(yè)得以發(fā)展都離不開檔案。《實施條例》細化了縣級以上人民政府的職責，比如，《實施條例》指出應當建立健全檔案機構(gòu)，并為檔案機構(gòu)提供長久安全的檔案保管場所和設施，尤其是要保障國家檔案館依法接收檔案所需要的庫房及設施。再比如，《實施條例》明確了縣級以上人民政府應當對檔案宣傳教育工作承擔責任等等，這些都是適應新一輪地方黨政機構(gòu)改革新情況新要求，結(jié)合地方檔案工作實際需求而提出的法規(guī)規(guī)范，將為新時代檔案工作進一步理順工作機制，形成黨政齊抓共管的良好局面，創(chuàng)造工作條件，提供基礎保障。
三是進一步明確了檔案工作責任制。落實檔案工作責任制是做好檔案工作的必要前提。檔案法明確了機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織應當建立檔案工作責任制，《實施條例》結(jié)合實際，進一步細化了落實檔案工作責任制的具體要求。例如，在明確各級檔案部門法定職責的同時，結(jié)合新時代社會治理實際，新增了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案工作職責，規(guī)范了對基層群眾性自治組織檔案工作的監(jiān)督、指導權(quán)；明確了立檔單位應當統(tǒng)一管理本單位檔案并依法移交檔案；明確了應當確定檔案工作組織架構(gòu)、職責分工，落實檔案工作領(lǐng)導責任、管理責任、執(zhí)行責任、檔案完整與安全第一責任；明確了應當加強對所屬單位的監(jiān)督、指導，負責審核所屬單位歸檔范圍和保管期限等等。這些關(guān)于檔案工作責任制的細化規(guī)范，回應地方檔案部門在依法實施檔案管理過程中遇到的實際問題，有利于全面落實檔案工作責任，確保檔案工作系統(tǒng)、科學、有序、規(guī)范。
二、《實施條例》是推動檔案工作高質(zhì)量實施，適應現(xiàn)代化建設要求的有力抓手
當前，檔案工作緊跟時代發(fā)展、國家進步、民族復興的偉大進程，也面臨著許多新的機遇和新挑戰(zhàn)。對照習近平總書記實現(xiàn)“三個走向”的重要指示精神，面向更高質(zhì)量助力中國式現(xiàn)代化發(fā)展的新時代檔案工作新要求，地方檔案部門在檔案收、管、存、用等各個環(huán)節(jié)，還存在檔案資源建設不夠及時完整，檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型相對滯后，檔案鑒定開放跟不上社會對檔案開放的需求，檔案資政育人水平有待提高，電子檔案、新媒體等新載體檔案長期安全保管保護技術(shù)亟待加強等等問題。
針對上述問題，《實施條例》圍繞國家戰(zhàn)略以及黨和國家中心工作，聚焦檔案工作“四個體系”建設，在收集、移交、利用、公布等重要檔案業(yè)務環(huán)節(jié)以及檔案信息化建設、監(jiān)督檢查等管理活動方面提出了很多新規(guī)范。這些規(guī)范既有具體微觀的要求，也有科學前瞻的指引，將為解決地方檔案工作實際問題，破解制約檔案發(fā)展瓶頸，推動檔案工作邁向高質(zhì)量發(fā)展，提供法律依據(jù)。
一是加強檔案工作重要制度建設。例如，明確立檔單位應當編制歸檔范圍和檔案保管期限并依法報審；為優(yōu)化檔案館館藏檔案資源，要求檔案館在收集檔案時應當考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性，并以書面協(xié)議約定相關(guān)方的權(quán)利義務等。這些規(guī)范是從各地方檔案部門實際工作中總結(jié)和提煉出的實踐經(jīng)驗。對于推動各級立檔部門做深做細檔案工作，使檔案資源建設的規(guī)范性要求從檔案館“后道工序”延伸到各級立檔部門的“前道工序”，打通檔案從收到用的各個環(huán)節(jié)，確保檔案完整性、系統(tǒng)性十分有利。
二是推動檔案工作機制創(chuàng)新突破。《實施條例》站在“大檔案”工作的視野對一些長期制約檔案工作高質(zhì)量發(fā)展的機制問題進行了創(chuàng)新突破，為進一步提高檔案服務中心大局、服務群眾需求能力和水平創(chuàng)造了條件。比如，《實施條例》進一步規(guī)范了建立國家檔案館館藏檔案開放審核協(xié)同機制的工作，并且要求檔案主管部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時對移交單位提出移交工作具體要求等，將有力促進檔案到期應開盡開。再比如，提出了檔案目錄數(shù)據(jù)“匯集”的新理念，明確縣級以上檔案主管部門可以依托國家檔案館，對國家所有檔案中具有永久保存價值的檔案的目錄數(shù)據(jù)開展匯集工作，將為推動形成“大檔案、大數(shù)據(jù)”新局面，提高檔案共享利用能力打牢基礎。
三是加快推動檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型。《實施條例》緊跟時代發(fā)展、數(shù)字中國建設步伐，設立了信息化專章，對推動檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型、加強電子檔案管理等問題作出了具體規(guī)范。比如，在電子檔案管理上，要求各立檔單位加強檔案信息化建設，積極推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設，強調(diào)對電子檔案的全過程管理。比如，對國家檔案館提出可以根據(jù)需要對未到移交進館期限的電子檔案提供保管服務。比如，將建設數(shù)字檔案館、數(shù)字檔案室放到提升檔案信息化水平的高度加以推進，并對數(shù)字檔案資源提出開發(fā)利用要求，鼓勵運用信息化技術(shù)挖掘檔案資源并開發(fā)利用。再比如，高度重視數(shù)字化過程中的檔案安全問題，明確檔案館和立檔單位應當按照國家有關(guān)規(guī)定開展電子檔案管理信息系統(tǒng)建設，并符合國家關(guān)于網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等的規(guī)定等等。以上這些規(guī)范舉措對于加快推動地方檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型指明了路徑，提供了解決方案。
四是強化保障檔案實體安全和信息安全。檔案安全是檔案工作的重中之重。《實施條例》深入貫徹落實總體國家安全觀，將確保檔案實體和檔案信息安全的要求貫穿于全篇、各章。比如，在檔案法律政策執(zhí)行安全方面，明確將貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和國家方針、政策作為各級檔案部門的第一職責，將加強檔案執(zhí)法隊伍建設作為檔案執(zhí)法監(jiān)督的組織保障，并專門提出了建立健全檔案完整及安全第一責任人職責制度。比如，在檔案資源安全方面，明確了立檔單位應當對檔案收集齊全負責，檔案館可以通過捐獻、購買、代存、交換等方式收集檔案，并強調(diào)了銷毀檔案的必要程序，確保重要、珍貴檔案資源不散失、不損毀。再比如，在檔案實體管理安全方面，新增了縣級以上人民政府應當采取措施保障國家檔案館依法接收檔案所需庫房及設施設備，國家檔案館館舍不得侵占或者挪作他用等。此外，《實施條例》還結(jié)合檔案利用開放環(huán)節(jié)的實際情況，對檔案出境審批、委托檔案服務等提出了安全責任要求，使之與保密、網(wǎng)絡安全等方面的法律法規(guī)相銜接等等。這些設計都是以國家利益、政治安全、人民安全、檔案安全為出發(fā)點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好發(fā)展與安全關(guān)系的重要舉措，具有十分重要的現(xiàn)實和指導意義。
《實施條例》汲取了近年來國家、地方制度規(guī)范的成果以及實踐探索的經(jīng)驗，并將其固化上升為法規(guī)制度，不僅具有鮮明的時代特征，也符合當下以及今后一段時期檔案工作管理實際，具有可操作性和前瞻性，必將推動檔案法治建設開啟新局面。
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