專(zhuān)家解讀 | 徐擁軍：《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》的特點(diǎn)
中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授 徐擁軍
此次頒布的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》），是檔案法之下最重要的檔案行政法規(guī)，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。《實(shí)施條例》具有以下“五個(gè)統(tǒng)一”的特點(diǎn)：
一、政治性與專(zhuān)業(yè)性的統(tǒng)一
檔案工作既是一項(xiàng)政治性工作，又是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性工作。《實(shí)施條例》反映了檔案工作這一特點(diǎn)和要求，具有鮮明的政治性與專(zhuān)業(yè)性。
政治性。一是《實(shí)施條例》是檔案系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的最新成果。黨的十八大以來(lái)，檔案事業(yè)迅速發(fā)展，兼具重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域和涉外領(lǐng)域的特點(diǎn)，需以良法促進(jìn)發(fā)展、以良法保障善治。制定《實(shí)施條例》是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求之一。《實(shí)施條例》反映了檔案領(lǐng)域科學(xué)立法、民主立法、依法立法的最新成果，對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色檔案法律制度規(guī)范體系具有重要意義。二是《實(shí)施條例》充分體現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于做好新時(shí)代檔案工作的一系列重要指示批示精神的要求。《實(shí)施條例》第三章“檔案的管理”、第四章“檔案的利用和公布”中各項(xiàng)條款都緊緊圍繞“四個(gè)好”“兩個(gè)服務(wù)”的宗旨，旨在從法律層面將其制度化。例如，第三十七條的規(guī)定即是為了發(fā)揮檔案記錄、留存國(guó)家歷史的重要價(jià)值，服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)人民群眾。三是《實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“黨管檔案”的原則。例如，第三條進(jìn)一步強(qiáng)化了“檔案工作姓黨”的政治屬性，對(duì)在檔案領(lǐng)域堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“為黨管檔，為國(guó)守史，為民服務(wù)”的使命具有重要指導(dǎo)意義。
專(zhuān)業(yè)性。《實(shí)施條例》的內(nèi)容規(guī)定，遵循了檔案工作的客觀規(guī)律，運(yùn)用了科學(xué)的技術(shù)方法。例如，《實(shí)施條例》遵循文件生命周期理論，對(duì)檔案管理的每一階段或環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定；遵循全宗理論，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要將應(yīng)歸檔的材料收集齊全，“定期交本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員集中管理”，使一個(gè)單位的全部檔案形成一個(gè)有機(jī)整體（全宗）。又如，《實(shí)施條例》運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)知識(shí)，對(duì)檔案信息化建設(shè)的管理要求與技術(shù)要求作了具體規(guī)定。
二、繼承性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一
《實(shí)施條例》作為對(duì)檔案法的細(xì)化、對(duì)原《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《實(shí)施辦法》）的修改，堅(jiān)持守正創(chuàng)新、穩(wěn)中求進(jìn)，在繼承現(xiàn)行檔案法律法規(guī)核心成果的基礎(chǔ)上，在制度層面和技術(shù)層面進(jìn)行了適當(dāng)創(chuàng)新。
繼承性。從立法內(nèi)容看，對(duì)于原《實(shí)施辦法》有關(guān)檔案分級(jí)制度、檔案工作表彰與獎(jiǎng)勵(lì)、相關(guān)檔案主體職責(zé)、檔案移交進(jìn)館等方面的規(guī)定，《實(shí)施條例》進(jìn)行了合理化保留與沿用。例如，《實(shí)施條例》第十條在原《實(shí)施辦法》第六條的基礎(chǔ)上，新增第三款“在重大活動(dòng)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)相關(guān)檔案工作中表現(xiàn)突出的”作為檔案工作表彰、獎(jiǎng)勵(lì)的情形之一，即是對(duì)檔案法第二十六條規(guī)定的一種落實(shí)；與原《實(shí)施辦法》第十三條相比，《實(shí)施條例》第二十條總體維持了原有對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織定期向有關(guān)國(guó)家檔案館移交檔案的責(zé)任規(guī)定，僅作了一些文字表述上的微調(diào)。
創(chuàng)新性。一是《實(shí)施條例》以破解當(dāng)前檔案工作中痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，作出了制度層面的創(chuàng)新規(guī)定。例如，對(duì)于檔案工作責(zé)任制，《實(shí)施條例》第十八條細(xì)化、擴(kuò)充了檔案法的規(guī)定，首次提出“健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度”；對(duì)于檔案服務(wù)外包，《實(shí)施條例》第二十八條在檔案法第二十四條基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了受委托檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)符合的條件；對(duì)于檔案開(kāi)放利用，《實(shí)施條例》首次提出“推進(jìn)檔案查詢(xún)利用服務(wù)線(xiàn)上線(xiàn)下融合”“促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播”等；對(duì)于檔案監(jiān)督檢查，《實(shí)施條例》增設(shè)專(zhuān)章對(duì)檔案工作情況定期報(bào)送、違法行為調(diào)查處理、執(zhí)法人員資格要求等予以規(guī)范。二是《實(shí)施條例》以推進(jìn)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，提出了技術(shù)層面的創(chuàng)新要求。這集中體現(xiàn)于《實(shí)施條例》新增“檔案信息化建設(shè)”專(zhuān)章，重點(diǎn)對(duì)電子檔案管理信息系統(tǒng)、重要電子檔案異地備份、數(shù)字檔案館（室）、數(shù)字檔案資源共享標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等予以明確規(guī)定。
三、整體性與協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一
《實(shí)施條例》作為一部獨(dú)立成文的行政法規(guī)，自成一體，完整涵蓋檔案工作的各個(gè)主要方面；作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，遵循“法法銜接”原則，與相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致。
整體性。一是從結(jié)構(gòu)來(lái)看，《實(shí)施條例》各個(gè)章節(jié)前后關(guān)聯(lián)，形成嚴(yán)密整體。在宏觀層面上突出了“整體性治理”，即對(duì)檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系“四個(gè)體系”建設(shè)作出規(guī)定；在微觀層面上突出“全流程管理”，即對(duì)檔案收集、整理、保管、利用等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提出要求。二是從規(guī)制對(duì)象來(lái)看，《實(shí)施條例》涉及檔案事業(yè)發(fā)展的各相關(guān)利益主體。例如，《實(shí)施條例》第十一條、第十二條、第十三條等對(duì)國(guó)家檔案主管部門(mén)、縣級(jí)以上地方檔案主管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等不同層級(jí)主管單位的檔案工作職責(zé)進(jìn)行了全面規(guī)定。
協(xié)調(diào)性。《實(shí)施條例》追求功能適當(dāng)、銜接有效，在維持內(nèi)在整體性的基礎(chǔ)上廓清了其與相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)然界限。一是《實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)與其他檔案法律法規(guī)的有效協(xié)調(diào)。其向上遵從檔案法，體現(xiàn)檔案法的立法精神與總體要求；向下汲取《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》《重大活動(dòng)和突發(fā)事件檔案管理辦法》等要義，凸顯檔案法律制度規(guī)范體系的內(nèi)在貫通。例如，《實(shí)施條例》第四章中有關(guān)檔案開(kāi)放審核、檔案延期開(kāi)放、開(kāi)放檔案利用等規(guī)定即體現(xiàn)了與《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》的協(xié)調(diào)。二是《實(shí)施條例》注重與數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、政府信息公開(kāi)等其他相關(guān)法律法規(guī)的有效銜接。例如，在檔案出境方面，《實(shí)施條例》強(qiáng)化檔案出境與數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域法律法規(guī)的協(xié)同，明確檔案或者復(fù)制件出境涉及數(shù)據(jù)出境的，還應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于數(shù)據(jù)出境的規(guī)定。
四、前瞻性與現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一
《實(shí)施條例》具有面向未來(lái)與立足當(dāng)下的雙重特征，一方面以前瞻視野引領(lǐng)檔案事業(yè)發(fā)展未來(lái)走向，另一方面以現(xiàn)實(shí)眼光回應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展當(dāng)下需求。
前瞻性。《實(shí)施條例》立足于推動(dòng)檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，將先進(jìn)理念滲透于條文之中，為檔案工作未來(lái)發(fā)展指明引領(lǐng)方向。例如，基于數(shù)據(jù)思維，第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)共享等內(nèi)容，指引檔案工作緊跟大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展潮流；基于檔案治理理念，第九條鼓勵(lì)各種社會(huì)力量以各種方式參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)檔案工作協(xié)同共治。
現(xiàn)實(shí)性。一是針對(duì)檔案工作中存在的痛點(diǎn)難點(diǎn)、短板弱項(xiàng)，《實(shí)施條例》積極回應(yīng)、有效規(guī)制，為化解現(xiàn)實(shí)困境提供明確的法律依據(jù)。例如，第四條、第二十三條通過(guò)強(qiáng)化縣級(jí)以上人民政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與嚴(yán)禁國(guó)家檔案館館舍違規(guī)使用行為，保證檔案保管空間的充足。二是《實(shí)施條例》注重可操作性與可執(zhí)行性，避免相關(guān)規(guī)定過(guò)于抽象而難以落地。例如，第三十五條對(duì)檔案公布的形式加以明確，以使相關(guān)主體在實(shí)踐過(guò)程中有法可依；第三十九條將“電子檔案來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的相應(yīng)條件明晰化，為相關(guān)主體優(yōu)化管理措施和技術(shù)手段提供了方向指引。三是考慮到不同地區(qū)、單位檔案工作的不同情況，《實(shí)施條例》為檔案事業(yè)發(fā)展預(yù)留了自主化與個(gè)性化空間。例如，為避免重要檔案資源流失，將部分具有鮮明地域特色和內(nèi)容特色的檔案等納入監(jiān)管范圍，《實(shí)施條例》第二條規(guī)定，反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案的具體范圍可以由省級(jí)檔案主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)確定。
五、規(guī)范性與引導(dǎo)性的統(tǒng)一
《實(shí)施條例》以“軟”“硬”兩手策略，一方面通過(guò)強(qiáng)制性條款約束相關(guān)主體依法行事，另一方面通過(guò)鼓勵(lì)性條款引導(dǎo)相關(guān)主體積極作為，以此推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
規(guī)范性。《實(shí)施條例》以正向約束與反向懲戒實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制規(guī)范性。在正向約束方面，《實(shí)施條例》使用“應(yīng)當(dāng)”一詞明確規(guī)定相關(guān)主體的法定義務(wù)。例如，第二十條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)定期向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交檔案。對(duì)于這些主體而言，移交檔案是其必須承擔(dān)的法定義務(wù)。在反向懲戒方面，《實(shí)施條例》在第七章“法律責(zé)任”中明確違法行為的處罰措施，進(jìn)一步彰顯強(qiáng)制規(guī)范性。例如，第四十九條規(guī)定，單位或者個(gè)人拒絕歸檔或不按照國(guó)家規(guī)定移交檔案的，由縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)責(zé)令限期改正，相關(guān)主體的責(zé)任落實(shí)得到進(jìn)一步規(guī)制。
引導(dǎo)性。對(duì)于有利于檔案事業(yè)發(fā)展的“不必須行為”，《實(shí)施條例》采用“鼓勵(lì)”“支持”等表述對(duì)其加以引導(dǎo)。例如，第四十二條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用；第四十三條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)有條件的單位開(kāi)展數(shù)字檔案室建設(shè)，以“先行一步”的方式回應(yīng)當(dāng)前檔案工作水平的不均衡性，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家檔案事業(yè)的全局性發(fā)展與整體性進(jìn)步。
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