專家解讀 | 趙 鵬：在法治軌道上推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教授 趙鵬
檔案是各類組織和個(gè)人在社會活動中直接形成的對國家和社會具有保存價(jià)值的歷史記錄。這種記錄，一方面對國家的各項(xiàng)工作、事件、管理、經(jīng)營起到憑證作用，對于支撐科學(xué)的管理決策并確保各項(xiàng)工作的連續(xù)性具有重要意義；另一方面，檔案實(shí)際上也記載了一個(gè)民族的生活方式、思想與精神，是國家重要的文化資產(chǎn)，對于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識規(guī)律進(jìn)而接續(xù)創(chuàng)造新的歷史具有重要價(jià)值。
因此，推進(jìn)檔案工作依法管理，保障檔案的合理合法收集、整理、保護(hù)、利用，為經(jīng)濟(jì)社會治理和文化傳承提供準(zhǔn)確的資料參考，具有重要意義，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。為適應(yīng)時(shí)代要求和現(xiàn)實(shí)需要，新修訂的檔案法于第十三屆全國人大常委會第十九次會議上通過，并于2021年1月1日起正式施行。《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）根據(jù)檔案法的新規(guī)定和新時(shí)代檔案工作的新要求，在原《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》基礎(chǔ)上修改形成，對于推動檔案法各項(xiàng)規(guī)定貫徹落實(shí)、促進(jìn)檔案事業(yè)健康發(fā)展具有重要的意義。它將檔案法中的原則性規(guī)定與制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)了制度的可操作性；也根據(jù)實(shí)踐情況的需要，及時(shí)將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法予以制度化、規(guī)范化，納入檔案管理體系之中，夯實(shí)了檔案事業(yè)健康發(fā)展的法律制度基礎(chǔ)。
一、以明確的檔案工作機(jī)制促進(jìn)責(zé)任落實(shí)
檔案法確立了檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，規(guī)定了國家檔案主管部門、地方檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的檔案工作職責(zé)，建立起了覆蓋各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案管理工作責(zé)任制。
《實(shí)施條例》則對檔案法規(guī)定的檔案工作職責(zé)進(jìn)行了集中細(xì)化，明確了各級檔案主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案主管職責(zé)的具體內(nèi)容，構(gòu)建起了從國家檔案局，到地方檔案主管部門，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府這樣一個(gè)自上而下全覆蓋的檔案管理體制。對于地方人民政府的檔案工作職責(zé)，《實(shí)施條例》也予以了強(qiáng)化，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全檔案機(jī)構(gòu)，提供檔案長久安全保管場所和設(shè)施，并采取措施保障國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設(shè)施設(shè)備。同時(shí)，《實(shí)施條例》也明確了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作主體責(zé)任，細(xì)化了建立檔案工作責(zé)任制的相關(guān)規(guī)定，并明確相關(guān)組織應(yīng)健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度。這有利于推動相關(guān)組織完善內(nèi)部組織架構(gòu)和管理流程來切實(shí)履行檔案法規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。整體上看，《實(shí)施條例》構(gòu)建起了一個(gè)明確的檔案管理工作機(jī)制，以此來促進(jìn)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任的落實(shí)。
二、以規(guī)范的制度設(shè)計(jì)保障檔案質(zhì)量
檔案對國家治理體系現(xiàn)代化的資料支撐作用的發(fā)揮，以全面而高質(zhì)量的檔案收集工作為前提，這要求以明晰、具體的規(guī)范確定相關(guān)主體的義務(wù)。與此同時(shí)，伴隨經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，檔案形成主體逐漸多元化，除機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位外，非國有企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等在研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動中也形成了大量對國家和社會具有保存價(jià)值的材料，這些材料一方面存在私人所有權(quán)、利益甚至個(gè)人隱私等個(gè)體性的權(quán)益，另一方面也承載了歷史價(jià)值和公共利益，需要在科學(xué)合理平衡各種價(jià)值的基礎(chǔ)上，明確管理責(zé)任和歸檔范圍。
為了從源頭上確保檔案的齊全完整，提高檔案工作質(zhì)量，《實(shí)施條例》對檔案收集制度進(jìn)行了完善。首先，對于各單位收集的檔案，《實(shí)施條例》明確了其歸檔責(zé)任與移交責(zé)任，各單位應(yīng)由特定機(jī)構(gòu)定期歸檔，任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者個(gè)人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有，依法應(yīng)移交的檔案則須在規(guī)定的期限內(nèi)移交國家檔案館，特殊情況下可依《實(shí)施條例》的規(guī)定提前移交或延期移交。機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位則應(yīng)明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經(jīng)同級檔案主管部門審核同意后施行。其次，對于檔案館自行收集的檔案，《實(shí)施條例》明確檔案館通過接受捐獻(xiàn)、購買、代存、交換等方式收集檔案應(yīng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，考慮檔案的珍稀程度、內(nèi)容的重要性等，規(guī)范相關(guān)工作，及時(shí)通過書面協(xié)議的形式明確相關(guān)各方權(quán)利義務(wù)與檔案利用條件。對于國家所有的檔案中具有永久保存價(jià)值的檔案，檔案主管部門則可以分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)。通過規(guī)范檔案收集制度，《實(shí)施條例》力圖達(dá)成檔案應(yīng)歸盡歸、分級管理的目的。
三、細(xì)化開放利用措施，推動檔案更好地發(fā)揮作用
收集、保存檔案的意義最終在于利用檔案，檔案的價(jià)值是在利用中體現(xiàn)的，沒有得到使用的檔案就無法發(fā)揮其價(jià)值。而且，伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各類組織和個(gè)體利用檔案來分析確認(rèn)事實(shí)，進(jìn)行歷史研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律等的需求也日漸高漲，檔案在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)以及軍事、外事、科技等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。國家有義務(wù)創(chuàng)造便利人民群眾利用檔案的制度和物質(zhì)條件。與此同時(shí)，一些檔案上承載的信息可能疊加有個(gè)體權(quán)益和其他公共利益需要考量，對檔案的開放利用可能影響相關(guān)主體個(gè)人信息、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密保護(hù)，某些檔案也會涉及信息內(nèi)容安全甚至國家安全。
因此，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，在平衡好安全與規(guī)范、公共利益與個(gè)人利益的基礎(chǔ)上，加大檔案開放與利用的力度，滿足社會各方面對檔案利用的需求，更好地發(fā)揮檔案在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，更好地為黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展服務(wù)，是推進(jìn)檔案工作的必然要求與應(yīng)有之義。
對此，《實(shí)施條例》通過多項(xiàng)措施，規(guī)范了檔案開放利用制度，進(jìn)一步提高了檔案開放利用的水平。首先，為確保檔案開放不損害國家安全和私人權(quán)益，《實(shí)施條例》要求國家檔案館建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，會同檔案形成單位或移交單位進(jìn)行檔案開放審核，同時(shí)對尚未移交進(jìn)館的檔案也明確了開放審核要求，縣級以上檔案主管部門則要對檔案開放審核工作加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，對于檔案法規(guī)定的到期不宜開放的檔案，《實(shí)施條例》明確了延期開放的申請程序與審核主體。其次，《實(shí)施條例》規(guī)定了國家檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要開展檔案的開發(fā)利用和公布，一方面，在檔案的查閱上，要?jiǎng)?chuàng)新檔案利用服務(wù)形式，推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合，便利民眾對開放檔案的查詢利用；另一方面，在檔案資源的利用上，要促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播，推進(jìn)檔案資源的社會共享，從而實(shí)現(xiàn)了檔案開放利用水平的進(jìn)一步提高。
四、為檔案信息化建設(shè)提供法律基礎(chǔ)與制度保障
當(dāng)下，數(shù)字技術(shù)正在加速滲透，我們的生產(chǎn)生活環(huán)境和交互方式也在被深刻地重塑。在數(shù)字時(shí)代，檔案載體數(shù)字化和電子檔案快速發(fā)展。例如，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，“一網(wǎng)通辦”為代表的一站式政務(wù)服務(wù)的快速普及，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應(yīng)用；在司法領(lǐng)域，司法程序中采用電子文件、電子檔案等作為證據(jù)也日漸普及。
在此背景下，檔案工作需要從傳統(tǒng)實(shí)體管理逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字管理。從法律層面為檔案信息化建設(shè)提供有效的制度安排，成為檔案法制建設(shè)必須回答的時(shí)代課題。為此，檔案法新增專章規(guī)范檔案信息化，《實(shí)施條例》則在其基礎(chǔ)上，對檔案信息化制度進(jìn)行了進(jìn)一步的完善與細(xì)化。首先，《實(shí)施條例》明確了政府在檔案信息化建設(shè)中所應(yīng)起到的作用，規(guī)定國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全國檔案數(shù)字資源共享利用工作，縣級以上地方檔案主管部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本行政區(qū)域有關(guān)共享利用工作。其次，針對電子檔案，《實(shí)施條例》明確了其應(yīng)當(dāng)符合的條件與法律地位，提出了電子檔案管理信息系統(tǒng)的建設(shè)要求，并對電子檔案的移交、接收及保管措施進(jìn)行了具體規(guī)定。最后，《實(shí)施條例》還對檔案信息化建設(shè)的內(nèi)容予以了明確，對傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化和數(shù)字檔案館（室）建設(shè)工作等提出了具體要求。
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