專家解讀 | 趙旭東：商事法律制度與營商法治環境建設的重要成果與未來展望
中國政法大學教授 趙旭東
為深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深化“放管服”改革，保護市場主體合法權益、促進創業創新、維護市場秩序，國務院近日出臺了《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），自2022年3月1日起施行。這是我國商事立法回應新時期市場經濟發展實施的重大舉措，是營商法治環境建設取得的又一重要成果，將對我國商事制度改革深入發展和我國商事法律制度不斷完善產生積極而深遠的影響。
一、《條例》制定的問題意識
改革開放四十多年來，我國陸續制定出臺了《公司法》《合伙企業法》《個體工商戶條例》等市場主體法律法規，和《企業法人登記管理條例》《公司登記管理條例》《合伙企業登記管理辦法》等市場主體登記行政法規。這些法律法規對提高經濟發展水平、促進就業創業、保障經濟社會平穩運行等起到了重要作用。然而，伴隨著經濟社會的快速發展，這些法律法規逐漸顯現出內容和體系上不協調，難以適應當下經濟社會運行情況，具體而言：
一是市場主體登記立法體系雜亂，登記程序和標準不統一。我國原有的市場主體登記法律法規中，既有一般性的登記法規，也有專項的登記法規；既有以條例形式存在的行政法規，也有以管理辦法形式存在的部門規章。這些法律法規之間內容上存在嚴重的重疊，阻礙了市場主體登記管理制度推動經濟社會發展、促進創業創新等重要制度功能的發揮。立法體系的雜亂同時也造成了登記程序和標準的不統一，導致不同市場主體被差別對待，影響市場準入公平，嚴重損害了市場主體履行登記義務的積極性，也降低了登記工作的效率。
二是登記機關審查義務不明確、責任邊界不清晰。既有市場主體登記法律法規沒有對登記機關的審查義務進行明確，這使得登記機關和登記申請人在登記過程中的權利義務不清晰，對登記材料真實性的責任不明。實踐中，不少登記機關為降低自身承擔法律責任的風險，對登記材料進行過于嚴苛的審查，不當提高了當事人申請登記的成本，不利于市場主體登記活動正常開展。
三是市場主體登記管理成本高、執法力量不足。截至2020年末，我國市場主體總數達到1.4億戶，按總人口14億人計算，這意味著每10人就擁有一家市場主體。不難想象，對1.4億戶市場主體開展無差別的監督管理必定要耗費大量的行政資源，但如若不監管，就容易出現“劣幣驅逐良幣”現象，有損市場正常經營秩序。因此，如何設計一套行之有效的行政監管制度，對市場主體開展有差別的監管，以市場機制增強市場主體的責任意識、自我約束意識，減輕行政監管的負擔，是亟待解決的難題之一。
四是市場退出機制不暢、制度成本高。市場經濟的規律是優勝劣汰。商事制度改革以來，我國市場主體數量激增，大量市場主體將會因為市場競爭被淘汰而需要退出市場，而現行的市場退出制度較為繁瑣。以公司為例，按照現行公司法，一個公司完成注銷登記通常需要經歷十個左右環節，歷時半年。實證數據表明，我國中小企業的平均壽命約為3年。如果說對于存在債權債務關系的企業，一般清算程序是保護債權人的必要制度安排，那么對于不存在或者已經清理了債權債務關系的企業，上述繁瑣的注銷程序顯然是不必要的，徒增社會運行成本。
二、《條例》出臺的重大意義
基于上述問題意識，國務院制定出臺了《條例》，有機地整合了已經出臺的市場主體登記管理行政法規，將近年來商事制度改革中行之有效的做法上升為制度規范，進一步完善了市場主體登記管理制度，優化營商環境，對促進社會主義市場經濟發展具有重大意義。
第一，《條例》有力地促進社會投資、大眾創業和勞動就業，推動更多公司企業等市場主體的設立和發展，壯大市場主體的實力和規模，為市場經濟發展注入強勁動能。首先，《條例》對市場主體登記采取準則主義，凡是符合法定形式的登記申請，登記機關“應登盡登”，鼓勵市場主體設立，促進社會投資。其次，《條例》精簡了申請材料和登記環節，明確電子簽名、電子營業執照的法律效力，推動實現登記全程線上辦理，便利市場主體設立，鼓勵大眾創業、萬眾創新。其三，《條例》將“多證合一”“證照分離”“一照多址”等成熟的改革舉措法律化，進一步降低和放寬準入門檻，助力創業就業。其四，《條例》創設了歇業制度，因自然災害、事故災難等造成經營困難的市場主體，可以申請歇業，保留市場主體資格，免于登記住所或經營場所，以此增強市場主體抵御風險的能力。
第二，《條例》充分肯定并進一步擴展和提升了近年來商事制度改革成果，為商事制度的持續改革和繼續深化提供了制度遵循和保障，為市場主體設立、活動、公平競爭和健康發展提供了公平、高效的行為規則和執法規范。深化商事制度改革、激發經濟發展活力是黨中央、國務院作出的重要戰略部署，也是轉變市場職能、激發市場潛能的重要舉措。《條例》以行政法規的形式將登記制度改革中有益成果確定和鞏固下來，雖然主要聚焦于登記領域，但卻是輻射整個商事制度的重要制度舉措，是深化整個商事制度改革的排頭兵和先鋒軍，引領商事制度改革的未來方向。《條例》將“簡易注銷”上升為法律規范，使得效率和安全兼顧的簡易退出制度從此有法可依；將“雙隨機、一公開”作為一般監管措施，極大地降低了權力尋租空間和監管措施的社會影響力。同時，《條例》還規定了信用風險分級分類監管，根據市場主體信用狀況，采取有針對性的監管措施，實施“精準監管”，科學地分配監管資源，提高發現風險、防范風險和處置風險的能力。不僅如此，《條例》對虛假登記實施嚴厲的信用懲戒，以信用機制促進市場主體誠信經營。
第三，《條例》出臺標志著我國營商環境法治化建設取得重要成果和突破，為我國統一、系統、科學的商事法律制度建立、我國市場經濟法律制度的進一步完善邁出了重要的一步，也奠定了堅實的基礎。營商環境最重要的是法治環境，法治環境中最重要的是商事法治環境。完善法治化的營商環境，必須進行相應的商事立法，保持商事法律制度與營商環境需求之間的適應和協調。《條例》整合已經出臺的市場主體登記管理行政法規，同步廢止《公司登記管理條例》《企業法人登記管理條例》《合伙企業登記管理辦法》《農民專業合作社登記管理條例》《企業法人法定代表人登記管理規定》，統一了各類市場主體的登記程序和登記標準，為保障和維護公平統一的市場準入環境提供了有力的法治保障。同時，《條例》也為未來構建和編纂統一、系統、科學的商事法律體系和制度提供了有益經驗、奠定了堅實基礎。
三、《條例》實施的未來展望
《條例》出臺并不意味著一勞永逸地解決了市場主體登記相關領域的所有實踐問題。一方面，在未來《條例》實施過程中，還需要制定更具體、更具有操作性的配套規則加以輔助。另一方面，還需要考慮《條例》與相關法律的銜接適用問題，特別是正在修訂中的公司法。此外，作為商事領域的第一部統一立法，《條例》也牽動著未來商事立法規劃和《商法通則》制定。
首先，《條例》的實施與具體配套規則的制定。《條例》作為行政法規，是對市場主體登記管理制度的框架性規定，在內容上相對比較原則，對于一些更為具體的操作性規定仍需要借助部門規章、規范性文件等配套規則予以實施和落地。目前，國家市場監督管理總局已經將《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細則》《企業名稱登記管理實施辦法》等列入2021年立法規劃。未來，《條例》將與這些配套規章和相關規范性文件一道，形成統一、系統、科學的市場主體登記管理規范體系。
其次，公司法的修改和公司登記制度的設計與《條例》的未來修訂。市場主體登記管理制度中最為重要也最為豐富的是公司登記管理制度。2019年5月，全國人大常委會法工委啟動了公司法全面修改工作。市場主體登記管理制度的發展和改革與公司法修改有著密切的聯系，公司法的修改必然牽動著市場主體登記管理制度改革未來的方向。
最后，統一商事立法規劃和《商法通則》制定。《條例》為未來商事立法積累了實踐經驗，也打下了堅實的基礎，但并不意味著商事立法已經完成，而是恰恰表明了商事立法的重要性。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。”商法作為規范市場經濟的基本法，在社會主義市場法律體系中發揮著不可替代的作用。在我國目前的法律體系中，與民法相比，商事立法的缺陷還是比較明顯，迄今為止只有各單行商事法，缺少一部規定一般商事法律制度、統領整個商法領域立法的系統性法律，整個商事立法處于零散化、碎片化狀態。一般商事法律制度不同于商事單行法，它是關于商事主體和商事活動的一般法律規定，是適用于所有商事法律領域和所有商事活動的共同性法律規則，《條例》的不少內容就屬于一般商事法律制度中商事登記部分的內容。市場經濟的發展，不僅需要調整每個商事領域商事關系的法律規則，還需要滿足商事關系整體調整和各商事領域商事關系個別調整的一致與協調。因此，未來有必要研究制定《商法通則》，對一般商事法律制度加以規定，統領我國商事立法，并在此基礎上規劃、構建和完善我國統一、系統、科學的商事立法體系，發揮商事法治在推進國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用和重要功能。
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