專家解讀 | 趙旭東：商事法律制度與營(yíng)商法治環(huán)境建設(shè)的重要成果與未來(lái)展望
中國(guó)政法大學(xué)教授 趙旭東
為深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深化“放管服”改革，保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、維護(hù)市場(chǎng)秩序，國(guó)務(wù)院近日出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2022年3月1日起施行。這是我國(guó)商事立法回應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施的重大舉措，是營(yíng)商法治環(huán)境建設(shè)取得的又一重要成果，將對(duì)我國(guó)商事制度改革深入發(fā)展和我國(guó)商事法律制度不斷完善產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
一、《條例》制定的問(wèn)題意識(shí)
改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)制定出臺(tái)了《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)體工商戶條例》等市場(chǎng)主體法律法規(guī)，和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《公司登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》等市場(chǎng)主體登記行政法規(guī)。這些法律法規(guī)對(duì)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行等起到了重要作用。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這些法律法規(guī)逐漸顯現(xiàn)出內(nèi)容和體系上不協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行情況，具體而言：
一是市場(chǎng)主體登記立法體系雜亂，登記程序和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。我國(guó)原有的市場(chǎng)主體登記法律法規(guī)中，既有一般性的登記法規(guī)，也有專項(xiàng)的登記法規(guī)；既有以條例形式存在的行政法規(guī)，也有以管理辦法形式存在的部門規(guī)章。這些法律法規(guī)之間內(nèi)容上存在嚴(yán)重的重疊，阻礙了市場(chǎng)主體登記管理制度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等重要制度功能的發(fā)揮。立法體系的雜亂同時(shí)也造成了登記程序和標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致不同市場(chǎng)主體被差別對(duì)待，影響市場(chǎng)準(zhǔn)入公平，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)主體履行登記義務(wù)的積極性，也降低了登記工作的效率。
二是登記機(jī)關(guān)審查義務(wù)不明確、責(zé)任邊界不清晰。既有市場(chǎng)主體登記法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)登記機(jī)關(guān)的審查義務(wù)進(jìn)行明確，這使得登記機(jī)關(guān)和登記申請(qǐng)人在登記過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)不清晰，對(duì)登記材料真實(shí)性的責(zé)任不明。實(shí)踐中，不少登記機(jī)關(guān)為降低自身承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)登記材料進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)苛的審查，不當(dāng)提高了當(dāng)事人申請(qǐng)登記的成本，不利于市場(chǎng)主體登記活動(dòng)正常開(kāi)展。
三是市場(chǎng)主體登記管理成本高、執(zhí)法力量不足。截至2020年末，我國(guó)市場(chǎng)主體總數(shù)達(dá)到1.4億戶，按總?cè)丝?4億人計(jì)算，這意味著每10人就擁有一家市場(chǎng)主體。不難想象，對(duì)1.4億戶市場(chǎng)主體開(kāi)展無(wú)差別的監(jiān)督管理必定要耗費(fèi)大量的行政資源，但如若不監(jiān)管，就容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，有損市場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)秩序。因此，如何設(shè)計(jì)一套行之有效的行政監(jiān)管制度，對(duì)市場(chǎng)主體開(kāi)展有差別的監(jiān)管，以市場(chǎng)機(jī)制增強(qiáng)市場(chǎng)主體的責(zé)任意識(shí)、自我約束意識(shí)，減輕行政監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，是亟待解決的難題之一。
四是市場(chǎng)退出機(jī)制不暢、制度成本高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。商事制度改革以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)主體數(shù)量激增，大量市場(chǎng)主體將會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被淘汰而需要退出市場(chǎng)，而現(xiàn)行的市場(chǎng)退出制度較為繁瑣。以公司為例，按照現(xiàn)行公司法，一個(gè)公司完成注銷登記通常需要經(jīng)歷十個(gè)左右環(huán)節(jié)，歷時(shí)半年。實(shí)證數(shù)據(jù)表明，我國(guó)中小企業(yè)的平均壽命約為3年。如果說(shuō)對(duì)于存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系的企業(yè)，一般清算程序是保護(hù)債權(quán)人的必要制度安排，那么對(duì)于不存在或者已經(jīng)清理了債權(quán)債務(wù)關(guān)系的企業(yè)，上述繁瑣的注銷程序顯然是不必要的，徒增社會(huì)運(yùn)行成本。
二、《條例》出臺(tái)的重大意義
基于上述問(wèn)題意識(shí)，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了《條例》，有機(jī)地整合了已經(jīng)出臺(tái)的市場(chǎng)主體登記管理行政法規(guī)，將近年來(lái)商事制度改革中行之有效的做法上升為制度規(guī)范，進(jìn)一步完善了市場(chǎng)主體登記管理制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。
第一，《條例》有力地促進(jìn)社會(huì)投資、大眾創(chuàng)業(yè)和勞動(dòng)就業(yè)，推動(dòng)更多公司企業(yè)等市場(chǎng)主體的設(shè)立和發(fā)展，壯大市場(chǎng)主體的實(shí)力和規(guī)模，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)能。首先，《條例》對(duì)市場(chǎng)主體登記采取準(zhǔn)則主義，凡是符合法定形式的登記申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)“應(yīng)登盡登”，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體設(shè)立，促進(jìn)社會(huì)投資。其次，《條例》精簡(jiǎn)了申請(qǐng)材料和登記環(huán)節(jié)，明確電子簽名、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法律效力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)登記全程線上辦理，便利市場(chǎng)主體設(shè)立，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。其三，《條例》將“多證合一”“證照分離”“一照多址”等成熟的改革舉措法律化，進(jìn)一步降低和放寬準(zhǔn)入門檻，助力創(chuàng)業(yè)就業(yè)。其四，《條例》創(chuàng)設(shè)了歇業(yè)制度，因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等造成經(jīng)營(yíng)困難的市場(chǎng)主體，可以申請(qǐng)歇業(yè)，保留市場(chǎng)主體資格，免于登記住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，以此增強(qiáng)市場(chǎng)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。
第二，《條例》充分肯定并進(jìn)一步擴(kuò)展和提升了近年來(lái)商事制度改革成果，為商事制度的持續(xù)改革和繼續(xù)深化提供了制度遵循和保障，為市場(chǎng)主體設(shè)立、活動(dòng)、公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展提供了公平、高效的行為規(guī)則和執(zhí)法規(guī)范。深化商事制度改革、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重要戰(zhàn)略部署，也是轉(zhuǎn)變市場(chǎng)職能、激發(fā)市場(chǎng)潛能的重要舉措�！稐l例》以行政法規(guī)的形式將登記制度改革中有益成果確定和鞏固下來(lái)，雖然主要聚焦于登記領(lǐng)域，但卻是輻射整個(gè)商事制度的重要制度舉措，是深化整個(gè)商事制度改革的排頭兵和先鋒軍，引領(lǐng)商事制度改革的未來(lái)方向�！稐l例》將“簡(jiǎn)易注銷”上升為法律規(guī)范，使得效率和安全兼顧的簡(jiǎn)易退出制度從此有法可依；將“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”作為一般監(jiān)管措施，極大地降低了權(quán)力尋租空間和監(jiān)管措施的社會(huì)影響力。同時(shí)，《條例》還規(guī)定了信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類監(jiān)管，根據(jù)市場(chǎng)主體信用狀況，采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，實(shí)施“精準(zhǔn)監(jiān)管”，科學(xué)地分配監(jiān)管資源，提高發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)和處置風(fēng)險(xiǎn)的能力。不僅如此，《條例》對(duì)虛假登記實(shí)施嚴(yán)厲的信用懲戒，以信用機(jī)制促進(jìn)市場(chǎng)主體誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。
第三，《條例》出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)取得重要成果和突破，為我國(guó)統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的商事法律制度建立、我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度的進(jìn)一步完善邁出了重要的一步，也奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。營(yíng)商環(huán)境最重要的是法治環(huán)境，法治環(huán)境中最重要的是商事法治環(huán)境。完善法治化的營(yíng)商環(huán)境，必須進(jìn)行相應(yīng)的商事立法，保持商事法律制度與營(yíng)商環(huán)境需求之間的適應(yīng)和協(xié)調(diào)。《條例》整合已經(jīng)出臺(tái)的市場(chǎng)主體登記管理行政法規(guī)，同步廢止《公司登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》，統(tǒng)一了各類市場(chǎng)主體的登記程序和登記標(biāo)準(zhǔn)，為保障和維護(hù)公平統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境提供了有力的法治保障。同時(shí)，《條例》也為未來(lái)構(gòu)建和編纂統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的商事法律體系和制度提供了有益經(jīng)驗(yàn)、奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三、《條例》實(shí)施的未來(lái)展望
《條例》出臺(tái)并不意味著一勞永逸地解決了市場(chǎng)主體登記相關(guān)領(lǐng)域的所有實(shí)踐問(wèn)題。一方面，在未來(lái)《條例》實(shí)施過(guò)程中，還需要制定更具體、更具有操作性的配套規(guī)則加以輔助。另一方面，還需要考慮《條例》與相關(guān)法律的銜接適用問(wèn)題，特別是正在修訂中的公司法。此外，作為商事領(lǐng)域的第一部統(tǒng)一立法，《條例》也牽動(dòng)著未來(lái)商事立法規(guī)劃和《商法通則》制定。
首先，《條例》的實(shí)施與具體配套規(guī)則的制定�！稐l例》作為行政法規(guī)，是對(duì)市場(chǎng)主體登記管理制度的框架性規(guī)定，在內(nèi)容上相對(duì)比較原則，對(duì)于一些更為具體的操作性規(guī)定仍需要借助部門規(guī)章、規(guī)范性文件等配套規(guī)則予以實(shí)施和落地。目前，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局已經(jīng)將《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》等列入2021年立法規(guī)劃。未來(lái)，《條例》將與這些配套規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件一道，形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的市場(chǎng)主體登記管理規(guī)范體系。
其次，公司法的修改和公司登記制度的設(shè)計(jì)與《條例》的未來(lái)修訂。市場(chǎng)主體登記管理制度中最為重要也最為豐富的是公司登記管理制度。2019年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了公司法全面修改工作。市場(chǎng)主體登記管理制度的發(fā)展和改革與公司法修改有著密切的聯(lián)系，公司法的修改必然牽動(dòng)著市場(chǎng)主體登記管理制度改革未來(lái)的方向。
最后，統(tǒng)一商事立法規(guī)劃和《商法通則》制定。《條例》為未來(lái)商事立法積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但并不意味著商事立法已經(jīng)完成，而是恰恰表明了商事立法的重要性。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。”商法作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，在社會(huì)主義市場(chǎng)法律體系中發(fā)揮著不可替代的作用。在我國(guó)目前的法律體系中，與民法相比，商事立法的缺陷還是比較明顯，迄今為止只有各單行商事法，缺少一部規(guī)定一般商事法律制度、統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)商法領(lǐng)域立法的系統(tǒng)性法律，整個(gè)商事立法處于零散化、碎片化狀態(tài)。一般商事法律制度不同于商事單行法，它是關(guān)于商事主體和商事活動(dòng)的一般法律規(guī)定，是適用于所有商事法律領(lǐng)域和所有商事活動(dòng)的共同性法律規(guī)則，《條例》的不少內(nèi)容就屬于一般商事法律制度中商事登記部分的內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅需要調(diào)整每個(gè)商事領(lǐng)域商事關(guān)系的法律規(guī)則，還需要滿足商事關(guān)系整體調(diào)整和各商事領(lǐng)域商事關(guān)系個(gè)別調(diào)整的一致與協(xié)調(diào)。因此，未來(lái)有必要研究制定《商法通則》，對(duì)一般商事法律制度加以規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)商事立法，并在此基礎(chǔ)上規(guī)劃、構(gòu)建和完善我國(guó)統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的商事立法體系，發(fā)揮商事法治在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用和重要功能。
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