專家解讀 | 羅培新：法理正當，邏輯明晰，有力助推營商環(huán)境優(yōu)化——評《市場主體登記管理條例》
上海市司法局副局長 法學(xué)教授 羅培新
眾所周知，世界銀行對全球190個經(jīng)濟體的評估中，“開辦企業(yè)”是首要指標。近年來，市場監(jiān)管部門以市場主體感受度為出發(fā)點，銳意改革，守正創(chuàng)新，該項指標從2015年全球排名第128名，大幅躍升至2019年第28名，為我國全球排名的顯著提升，作出了重要貢獻。
筆者近四年來，參與了與世行所有場次的最終磋商，深知世行的每一項指標，都承載著核心價值。而這一核心價值的實現(xiàn)，均有賴于規(guī)則的支撐。我國《市場主體登記管理條例》即屬這方面的重要行政法規(guī)，它既吻合世行的方法論，又是京滬兩地實驗性制度變革之集大成，無疑意義非凡。
與世行營商環(huán)境評估的方法論一脈相承
世界銀行“開辦企業(yè)”記錄創(chuàng)業(yè)者(entrepreneur)要開辦并正式經(jīng)營一家工業(yè)或商業(yè)企業(yè)時，法律正式要求或?qū)嵺`中通常遵循的所有程序、完成這些程序的耗時和費用，以及最低實繳資本。
根據(jù)世行的方法論，程序，是指企業(yè)創(chuàng)辦人與外部人員（政府機構(gòu)、律師、審計人員或公證人員）之間的互動。時間，是指完成一個程序所需時間的中間值。世行假設(shè)每個程序的時間為1天，那些可在網(wǎng)上完整完成的程序，時間則為半天。費用，以經(jīng)濟體人均收入的百分比來記錄，包括所有的官方費用，以及法律要求的專業(yè)人士服務(wù)費。而最低實繳資本則根據(jù)各經(jīng)濟體的公司商事法來確定，我國是零，此項指標拿到了滿分。
以上方法論的基礎(chǔ)是，公共選擇理論中的“捕獲理論”認為，嚴格的準入規(guī)則提升了準入門檻，阻止了競爭者的進入，形成了從業(yè)者更強的市場支配力，而不是更大的消費者利益。公共選擇理論中的“收費亭理論”認為，行政管制存在的一個重要原因，是為了授予經(jīng)辦人拒絕的權(quán)力來謀取私人利益。
因而，對于開辦企業(yè)而言，應(yīng)當盡一切努力，取消一切不必要的管制，減少不必要的程序，壓減一切可能的時間和費用。
《市場主體登記管理條例》嚴格遵循世行方法論，在壓減程序、時間與費用方面，作了非常細致的規(guī)定，具體體現(xiàn)在：
其一，規(guī)則一體適用。整合已出臺的關(guān)于市場主體登記管理的行政法規(guī)，對在我國境內(nèi)以營利為目的從事經(jīng)營活動的各類企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等登記管理作出統(tǒng)一規(guī)定。這樣，各類市場主體都能夠通過該條例獲知登記的條件和要求，而不必在散落于多個法規(guī)甚至規(guī)章中的規(guī)則中，找到適于自己的那些條款。
其二，提升登記便利度。該條例推行當場辦、一次辦、限時辦、網(wǎng)上辦、異地可辦。同時，條例明確，登記機關(guān)對申請材料符合法定要求的應(yīng)予當場登記；不能當場登記的，一般應(yīng)在3個工作日內(nèi)予以登記。所謂當場辦理，是指當事人可以現(xiàn)場等待，營業(yè)執(zhí)照甚至立等可取，而不必來回折返。
其三，精簡申請材料和登記環(huán)節(jié)。登記機關(guān)能夠通過政務(wù)信息共享平臺獲取的相關(guān)信息，不得要求申請人重復(fù)提供。申請材料不齊全或不符合法定形式的，登記機關(guān)應(yīng)一次性告知申請人需補正的材料。
集地方制度變革之大成，并持續(xù)優(yōu)化
作為世行營商環(huán)境評估的指標城市，北京與上海的制度變革，總是春江水暖鴨先知。關(guān)于電子印章、電子營業(yè)執(zhí)照的效力，經(jīng)歷了一番曲折。
2019年4月4日，在市場監(jiān)管總局營商環(huán)境“開辦企業(yè)”的調(diào)研與督查進行之中，市場監(jiān)管總局登記注冊局的同志介紹得非常清晰，歸納下來，有以下數(shù)點：第一，市場主體登記，必須強化線上流程，能夠在線上完成的，都在線上完成。第二，社保登記與員工登記，整合進企業(yè)注冊登記平臺和單個申請表中。第三，電子印章，引入安全數(shù)字認證系統(tǒng)或使用授權(quán)人員簽字代替公司印章，世行認可電子印章；第四，引入電子發(fā)票，特別是將電子發(fā)票的覆蓋范圍擴大到增值稅專用發(fā)票。
關(guān)于電子印章，印章的法律意義就是主體身份與意識表示的識別，既然電子技術(shù)已經(jīng)比較成熟，在政務(wù)領(lǐng)域普遍適用了，就完全可以適用于商務(wù)領(lǐng)域，也就是說，企業(yè)設(shè)立者在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的時候，自動生成一個電子印章，同時交付密鑰，企業(yè)如果需要，可以自行刻制物理印章。另外，企業(yè)也可以在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的時候，申領(lǐng)發(fā)票，這樣就可以減少兩個環(huán)節(jié)，降低400元的費用，我國的排名，又可以提升。
基于以上認知，2020年4月10日施行的《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十三條規(guī)定， 企業(yè)辦理政務(wù)服務(wù)事項，使用的符合法律規(guī)定條件的可靠的電子簽名，與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力；電子印章與實物印章具有同等法律效力；電子證照與紙質(zhì)證照具有同等法律效力，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。同年4月28日施行的《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十五條也有類似的規(guī)定。
《市場主體登記管理條例》明確規(guī)定，電子與紙質(zhì)營業(yè)執(zhí)照具有同等法律效力。從而以位階更高的行政法規(guī)，確認了此一制度安排。
另一例子是關(guān)于“簡易注銷”。上海在長時間的實踐探索基礎(chǔ)上，規(guī)定了簡易注銷制度，即《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四十三條規(guī)定：對領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后未開展經(jīng)營活動、申請注銷登記前未發(fā)生債權(quán)債務(wù)或者債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的，可以適用簡易注銷登記程序。企業(yè)可以通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公告，公告時限為二十日。公告期內(nèi)無異議的，登記機關(guān)可以為企業(yè)辦理注銷登記。
《市場主體登記管理條例》進行了兩個方面的優(yōu)化：其一，將公債與私債的清結(jié)情況一體規(guī)定。明確規(guī)定市場主體未發(fā)生或已清償債權(quán)債務(wù)、職工工資、社保費用、應(yīng)繳稅款等，書面承諾承擔相關(guān)法律責任并按規(guī)定公示的，可按簡易程序辦理注銷。其二，明確規(guī)定個體工商戶無需公示。
不難看出，《市場主體登記管理條例》集京滬多地制度變革之大成，并以技術(shù)理性，予以持續(xù)優(yōu)化。
強化事中事后監(jiān)管，合理分配審查責任
在優(yōu)化營商環(huán)境的時代背景下，世界銀行評估的方法論帶來了兩方面的啟示：一方面，市場準入，大道至簡，政府必須在簡化程序、縮短時間和降低費用方面，大幅降低制度性交易成本；另一方面，必須強化市場主體設(shè)立登記的自我責任，摒棄過往政府對登記行為予以信用背書的做法，合理厘清市場、行政與司法的邊界。
鑒此，《市場主體登記管理條例》明確了誠信和監(jiān)管要求，要求市場主體實行實名登記，對提交材料真實性、合法性和有效性負責，并按規(guī)定公示年度報告和登記相關(guān)信息。對登記時提交虛假材料或有其他欺詐行為的，撤銷其市場主體登記，直接責任人3年內(nèi)不得再次申請登記。登記機關(guān)根據(jù)市場主體信用狀況實施分級分類監(jiān)管，采取“雙隨機、一公開”方式對登記事項進行監(jiān)督檢查。與此同時，《市場主體登記管理條例》明確了違法行為的法律責任和處罰措施。增強處罰針對性，情節(jié)嚴重的吊銷營業(yè)執(zhí)照，維護誠實守信、公平競爭的市場秩序。
就此而言，一個值得探討的問題在于，如果發(fā)生登記錯誤，則如何分配相關(guān)各方責任？筆者認為，作為一種改革方向，可以遵循以下法律路徑：其一，將市場主體設(shè)立與變更登記的法律性質(zhì)，明確為行政確認；其二，明確市場監(jiān)管部門對于登記材料承擔形式審查職責；其三，一般領(lǐng)域的經(jīng)營范圍，可采取自主申報、平臺公示的做法，公司章程、公司決議等公司自治事項，由市場主體自行上傳平臺，并由其對真實性、準確性及有效性負責；其四，市場監(jiān)管部門通過形式審查完成登記，事后證據(jù)表明，登記所依賴的基礎(chǔ)民事法律關(guān)系存在爭議而應(yīng)當變更或撤銷登記時，不能認為市場監(jiān)管部門此前的登記行為存在過錯；其五，行政相對人起訴市場監(jiān)管部門，要求變更登記，從而形成行政訴訟。如果法院經(jīng)審查認定存在民事爭議，則應(yīng)認為不符合行政訴訟的起訴條件，駁回起訴；民事基礎(chǔ)法律關(guān)系應(yīng)另行通過民事訴訟程序來認定；其六，法院在民事訴訟中認定的事實，市場監(jiān)管部門可以作為確定的證據(jù)來運用。市場登記中的行政審查與司法審查，只有各安其份，才能各顯其美。
立良法，謀善治。期待《市場主體登記管理條例》為我國營商環(huán)境的優(yōu)化，注入規(guī)則之力！
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