專家解讀 | 葉 林：深化“放管服”改革是我國優(yōu)化營商環(huán)境的核心
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 葉 林
市場主體是競爭的主要參與者，是社會財富的主要創(chuàng)造者和保有者，是穩(wěn)就業(yè)擴(kuò)就業(yè)的核心力量。經(jīng)驗表明，市場主體健康持續(xù)發(fā)展，有賴于“市場化、法治化和國際化”的良好營商環(huán)境。在我國，優(yōu)化營商環(huán)境作為一個巨大體制工程，除了必要的建章立制以外，尤其要清理和重新定位市場主體與政府之間的關(guān)系。我國傳統(tǒng)市場管理體制存在缺點和運行慣性，人們對市場主體的發(fā)展存有顧慮，市場主體在設(shè)立和運行中遇到各種過度管理，這制約了市場主體的健康和可持續(xù)發(fā)展。李克強總理在全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會議上發(fā)表重要講話，先后25次提到“放管服”改革，反復(fù)強調(diào)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境和培育壯大市場主體之間的關(guān)系，明確指出“深化‘放管服’改革，推動全鏈條優(yōu)化審批、全過程公正監(jiān)管、全周期提升服務(wù)，讓市場主體更加活躍、公平競爭，不斷催生新的市場主體”。講話清楚表明，“放管服”改革是我國優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，是激發(fā)市場主體活力的重要舉措。
在市場經(jīng)濟(jì)運行中，政府部門職能過大，往往意味市場主體在設(shè)立和運行中要經(jīng)歷繁瑣的辦事程序，要花費更多的時間和費用，高企的成本必然降低市場主體的運行效率和經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而削弱市場主體的熱情和動力。市場主體是自身利益的最佳判斷者。市場主體設(shè)立和運行成本越高，其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情越低，對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越少。“放管服”改革的重要內(nèi)容，就是減少乃至最終取消各種不必要的政府部門職能，優(yōu)化體制機(jī)制性因素和條件，幫助市場主體提高運行效率和效益。我國以往曾出現(xiàn)鼓勵投資與過度管理的矛盾與尷尬，不僅削弱了市場主體活力，政府促進(jìn)投資的努力也容易落空，我國在優(yōu)化營商環(huán)境中必須打破這種死循環(huán)。李克強總理講話指明了我國原有管理體制的問題，揭示了市場主體逐利性的本質(zhì)，再度強調(diào)深化“放管服”改革，在結(jié)合我國優(yōu)化營商環(huán)境實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，豐富并充實了營商環(huán)境的內(nèi)涵，必將激發(fā)市場主體的活力。
放權(quán)是我國優(yōu)化營商環(huán)境的首要內(nèi)容。放權(quán)或簡政放權(quán)的核心，是減少政府部門對于市場主體的過度約束，尤其是減少準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的審批、許可和批準(zhǔn)。對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者來說，能否方便投資、方便營業(yè)，是其考慮的首要問題。準(zhǔn)入門檻過高、管理過多、成本過高，必將削弱創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的熱情。簡政放權(quán)不僅要減少政府冗員，尤其要按照“市場化、法治化、國際化”的標(biāo)準(zhǔn)，盡力減少政府部門職權(quán)，降低市場主體準(zhǔn)入門檻。需要指出，我國深化“放管服”改革中的簡政放權(quán)與以往的簡政放權(quán)不同。以往簡政放權(quán)主要是量上的減少職權(quán)，這種做法也減少了政府部門冗員、削減了政府部門職能，卻存在某種不穩(wěn)定性。一旦出現(xiàn)某些特殊情勢，往往要在職權(quán)減量后再予加量，從而出現(xiàn)“收放循環(huán)”的周期律現(xiàn)象。深化“放管服”改革中的簡政放權(quán)，以《民法典》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《市場主體登記管理條例》等為基礎(chǔ)，法律依據(jù)明確扎實。《民法典》全面規(guī)定了市場主體基本權(quán)利，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《市場主體登記管理條例》大幅度減少政府部門職能，夯實了從量的簡政放權(quán)向質(zhì)的簡政放權(quán)轉(zhuǎn)型的法律基礎(chǔ)。在此前提下，我國又創(chuàng)造性地采用政府權(quán)力負(fù)面清單的做法，不僅約束了政府部門職權(quán)，也讓市場主體可以真切感受到簡政放權(quán)的價值，從而使得“放管服”改革成為一場具有深遠(yuǎn)影響的政府自我革命。
監(jiān)管是優(yōu)化營商環(huán)境的必要內(nèi)容。市場主體具有逐利性，容易成為脫韁野馬。如果缺少必要的監(jiān)管，市場主體在內(nèi)部運行上容易失序，在經(jīng)營中容易出現(xiàn)不公平競爭乃至損害消費者、投資者和市場秩序的現(xiàn)象。簡政放權(quán)與適度監(jiān)管相輔相成，且必須相互協(xié)調(diào)。我國在優(yōu)化營商環(huán)境中，不僅逐漸放寬市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、降低準(zhǔn)入門檻和成本，又同時鼓勵市場主體遵循市場競爭法則，積極參與市場競爭，通過自律和他律等方式，引導(dǎo)和督促市場主體合規(guī)經(jīng)營。《市場主體登記管理條例》一改從前嚴(yán)控準(zhǔn)入的立場，建立了以事中事后監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體制，通過整合各類市場主體的登記規(guī)則，形成了公平對待各種市場主體的監(jiān)管體制；通過創(chuàng)設(shè)簡易注銷等制度，讓部分市場主體及時退出市場。我國還通過完善和落實反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、食品安全法等，站在維護(hù)社會公眾利益和社會秩序的立場上，重新構(gòu)造了市場主體監(jiān)管體系。這種新型體系有助于消除在市場主體中存在的產(chǎn)權(quán)、地域、規(guī)模歧視，有助于維護(hù)消費者權(quán)益和社會公共利益，并推動建立起公平有序的市場競爭秩序。
服務(wù)是我國優(yōu)化營商環(huán)境改革中的一種制度創(chuàng)新。提高政府服務(wù)意識，建立科學(xué)的政府服務(wù)體系，切實幫助市場主體解決現(xiàn)實問題，是我國優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，必然給政府部門職能轉(zhuǎn)變帶來巨大挑戰(zhàn)。我們以往對政府部門職能轉(zhuǎn)變的理解上存在局限和偏差，甚至不愿承認(rèn)政府部門承擔(dān)服務(wù)職能。政府部門在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，容易將自身定位于一個除弊者的角色，試圖通過嚴(yán)格的事先審查，杜絕市場主體運行中的不良現(xiàn)象；在管理環(huán)節(jié)，政府職能部門行為帶有較強的隨意性，管理尺度也有失明確，從而造成市場運行機(jī)制的不確定和不穩(wěn)定。我國市場主體多種多樣，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者參差不齊，管理規(guī)范較為復(fù)雜，不易為市場主體所理解。如何能讓市場主體深切感受到管理的友好，已成為我國優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革，不僅要簡政放權(quán)、加強事中和事后監(jiān)管，還必須改善和提升政府部門服務(wù)質(zhì)量。政府要加強與市場主體的連接，了解市場主體面臨的困難，幫助其解決發(fā)展中的問題，切實提高市場主體的感受度。政府部門在提供服務(wù)時，必須遵守公平和平等原則，向各類市場主體提供服務(wù)，不應(yīng)因產(chǎn)權(quán)、規(guī)模、行業(yè)和地域等而予差別待遇。政府部門還應(yīng)通過宣傳、培訓(xùn)和普及，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善窗口服務(wù)，改善公共服務(wù)，努力讓市場主體切實了解政府職責(zé)，真實感受法治的價值。只有將政府部門服務(wù)落到實處，才能營造更好的營商環(huán)境。
深化“放管服”改革是一項系統(tǒng)化的制度變革，政府部門必須轉(zhuǎn)變立場，深刻理解市場化的本質(zhì)，既要成為一個開明的準(zhǔn)入許可者，又要成為一個公正的監(jiān)管者，還要成為一個貼心的服務(wù)者。
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