專家解讀 | 陳 潔：簡易注銷登記是提升市場效益的重要機制
中國社科院法學所商法室主任、研究員、博士生導師 陳 潔
效益原則是市場主體參與市場活動的出發點和落腳點，也是市場監管主體履行管理職責的重要價值取向。隨著我國“放管服”改革的深入和營商環境的優化，市場主體因高效準入而數量驟增。與此相應，如何暢通退出路徑，盡快使出現解散事由或終止經營活動的市場主體能夠便捷地退出市場，降低制度成本，避免資源浪費，也成為我國市場主體登記領域急需解決的重大課題。《中華人民共和國市場主體登記管理條例（草案）》（以下簡稱《條例》）總結近年來我國商事注銷登記的改革成果，區分不同情形，在合理分流“應當注銷”、“可以注銷”和“依申請注銷”類型的前提下，及時推出簡易注銷登記方式，為符合特定情形的市場主體高效順暢地退出市場提供了法律供給，也為解決長期以來市場反映突出的“注銷難”問題開辟了新思路。
首先，簡易注銷登記體現了實踐創新與制度構建的有機統一。
面對“雙創”戰略驅動引發的市場主體數量的“井噴式”增長，原國家工商總局（2018年3月起組建為“國家市場監督管理總局”，以下簡稱“市場監管總局”）按照國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》的精神，從2015年4月起，分別在上海市浦東新區、江蘇省鹽城市、浙江省寧波市、廣東省深圳市啟動簡易注銷試點。同年9月，改革試點地區擴大到天津、內蒙古、浙江等7個省區市。基于地方先行先試的積極摸索，2016年12月，原工商總局作出《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》，自2017年3月起在全國范圍內全面實行企業簡易注銷登記改革并取得良好成效。據統計，2017年全國企業注銷數量大幅攀升，同比增長27.6%。2018年以來，市場監管總局在總結經驗基礎上，又選擇部分地區開展進一步完善簡易注銷登記改革試點。在簡易注銷登記改革實踐取得良好成效的基礎上，《條例》及時將實踐創新成果上升到制度層面，從簡易注銷登記的基本理念到具體制度進行體系化的設計，實現改革創新和制度構建的有機統一。具體而言，《條例》在厘清市場主體不同注銷情形的前提下，從簡易注銷登記的適用條件、簡易注銷登記的實施程序、不適用簡易注銷登記的特殊主體等方面構建了簡易注銷登記的制度框架與實施規則。從簡易注銷制度的生成機制來看，簡易注銷登記的推出不是邏輯推演的結果,而是實踐經驗積累的結果，體現了改革創新與制度規范之間本質上的系統關聯和實踐上的機制互動。正是這二者的有機統一，使《條例》及呈現其中的簡易注銷制度更加注重整體性和協同性，更好地統籌市場力量、平衡各方利益、調節社會關系，最終實現市場經濟機制的有效運行和監管效益的最大化。
其次，簡易注銷登記實現了程序便捷與風險防控的有效結合。
實踐中，許多企業處于“僵尸”狀態卻不進行注銷登記，主要受限于司法的程序性約束與注銷登記的不經濟性。毋庸諱言，我國市場主體注銷登記實踐中存在的程序繁瑣拖沓、規則制定缺乏差異化等弊端，在相當程度上損害了市場主體的營業自由和市場監管效益。此次《條例》秉承“實現登記便利化，降低制度性成本，減輕企業負擔”之宗旨，明確規定市場主體未發生或已清償債權債務、職工工資、社保費用、應繳稅款等，書面承諾承擔相關法律責任并按規定公示的，可按簡易程序辦理注銷，其中個體工商戶無需公示。簡易注銷登記的具體程序規范如下：（1）市場主體首先將《全體投資人承諾書》及注銷登記申請在國家企業信用信息公示系統公示，該階段公示期為20日。（2） 市場主體在公示期屆滿之日起20日內即可向登記機關申請注銷登記。（3）個體工商戶按照簡易程序辦理注銷登記的，無需公示，由登記機關將個體工商戶的注銷登記申請推送至稅務等有關部門，有關部門在10日內沒有提出異議的，可以直接辦理注銷登記。而按現行《公司法》及《公司登記管理條例》等規定，公司按照普通注銷程序申請注銷登記的，應當提交注銷登記申請書、公司決議、清算報告、清稅證明等材料。與普通注銷程序相較，簡易注銷登記是將普通注銷程序中需要提交的公司作出解散的決議（決定）、清算報告等文書合并簡化為《全體投資人承諾書》，承諾書的內容涵蓋了全體投資人決定企業解散注銷、組織并完成清算工作等內容。這樣的合并處理，實際上是基于市場實踐中相當多的市場主體領取營業執照后并未開展經營活動（簡稱未開業）或者申請注銷登記前并未發生債權債務或已將債權債務清算完結（簡稱無債權債務），考慮到這些企業不需交稅或無債權債務，故普通注銷登記中諸如清稅證明、清算組備案證明、刊登公告等相應程序對這些企業而言，可作必要的刪減。當然，為了避免簡易程序的過于簡化可能引發的風險，《條例》也采取以下監管措施以控制風險：（1）明確規定不適用簡易注銷程序的情形，具體包括市場主體注銷依法須經批準的、市場主體被吊銷營業執照、責令關閉、撤銷，或者被列入經營異常名錄的企業不適用簡易注銷程序。（2）市場主體必須是未發生債權債務或者已將債權債務清償完結，未發生或者已結清清償費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金、應繳納稅款（滯納金、罰款）。（3）全體投資人（應指注銷申請人與清算義務人）書面承諾對債權債務清理文件及材料的真實性負責。（4）《條例》規定了虛假登記的失信懲戒機制。綜上可見，簡易注銷登記通過對特殊類型企業實施差異化的制度安排，從而使不同注銷程序繁簡適度、層次得當，其目的是降低企業退出成本，提高政府監管效能，本質上是追求在市場的發展與監督管理的需要之間，尋求一個合理的平衡點。因此，一定意義上，簡易注銷登記制度是通過程序便捷與風險防控的有效結合，實現了對市場效率的提升與維護。
第三，簡易注銷登記展示了市場主體意思自治與適度行政管理的良性互動。
我國經濟體制改革乃至全面深化改革的核心問題就是處理好政府和市場的關系，努力實現市場在資源配置中起決定性作用并更好地發揮政府作用。為了充分發揮市場的作用，《條例》推出的簡易注銷登記是以市場主體自主申請為原則、自愿承諾為基礎作為支撐市場主體意思自治的主線。其一，對于那些符合簡易注銷條件的市場主體究竟是適用普通注銷程序抑或簡易注銷程序完全由市場主體自主加以選擇。在提交簡易注銷公告開始至正式提交簡易注銷登記申請期間，市場主體還可以主動撤回簡易注銷公告。其二，申請簡易注銷登記的核心是由全體投資人自主做出承諾。這一單方意思做出承諾保證的行為是市場監管部門對市場主體實施監督管理的依據。至于登記機關在簡易注銷機制下的職責主要限于以形式審查方式認定申請主體是否存在“不適用簡易注銷登記條件”、“公告期內被提出異議”、“公告期內未被提出異議”等相關情形，進而分別作出“不符申請條件”、“不予簡易注銷登記”、“準予簡易注銷登記”的決定，而無須實質介入申請主體內部的各種關系中。但當發現申請企業存在隱瞞真實情況、弄虛作假騙取注銷登記的情形，市場監管部門可以主動依法作出撤銷注銷登記等處理。這種簡易注銷機制一方面是充分發揮市場主體的主觀能動性，以申請簡易注銷登記主體的信用擔保為基礎推進注銷登記的便捷化；另一方面，行政管理部門對公示信息的可信賴性采取了折衷審查主義模式，既厘清了民商事關系與行政關系的法律邊界，也實現了行政管理的適當性。這兩方面的結合使簡易注銷登記展示了市場主體意思自治與適度行政管理的良性互動。
概而言之，簡易注銷登記是我國市場主體登記制度改革在市場出清環節的制度創新，是提升市場效益的重要制度安排。從未來進一步完善簡易注銷機制而言，尚需從體系化的視角對《條例》中的市場主體強制退出和歇業登記等制度的銜接問題予以通盤考慮。至于適用簡易注銷程序的實質要件，例如債務清潔、未開業的具體標準等，也需細化相關配套規則。此外，為防止行政管理部門濫用簡易注銷職權，需要考慮為利益相關者及錯誤注銷的主體提供相應的救濟途徑。
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