專家解讀 | 王敬波：對《國際郵輪在中華人民共和國港口靠港補給的規定》的解讀
王敬波
2024年4月22日，國務院總理李強簽署第780號國務院令，公布《國際郵輪在中華人民共和國港口靠港補給的規定》（以下簡稱《規定》），自2024年6月1日起施行。《規定》的制定實施對于推動我國郵輪經濟高質量發展、優化營商環境和融入服務國家戰略等具有重要作用和意義。
一、立法背景
現代郵輪產業的發展于20世紀60年代起興，在進入21世紀后呈迅速發展趨勢，由此“郵輪經濟”(cruise economy)這一元素逐漸在國際大都市的經濟發展中凸顯。我國郵輪經濟發展起步較晚，2004年第一艘外籍郵輪來華是一個標志性事件，郵輪經濟開始在中國搶灘。有學者認為我國郵輪經濟發展于2006年正式開啟。2006年7月2日，意大利歌詩達郵輪公司的“愛蘭歌娜”號從上海港國際客運中心啟航，這是中國現代史上第一艘真正意義上的始發港國際郵輪。我國郵輪經濟發展距今不過20年，發展迅猛、態勢良好，我國于2018年成為亞洲最大、全球第二大郵輪客源國市場。
國際郵輪靠港補給是郵輪經濟發展中的重要一環，國際郵輪靠港補給事關郵輪經濟的總體性布局和發展，具體來說國際郵輪靠港補給與郵輪母港和停靠港規劃建設、郵輪航線設計、港口岸上產品的資源配置、郵輪上中下游產業鏈協同發展等都具有緊密聯系。在這一背景下，《規定》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持以問題為導向，立足實際，著眼于打通“堵點”、解決“難點”，以“小切口”的立法方式，適時推動有關國際郵輪靠港補給制度的立法出臺，正當其時、十分必要。
二、立法意義
一是響應國家政策，融入服務國家戰略。黨中央、國務院一直以來高度重視郵輪經濟發展，相繼出臺政策文件予以支持。如中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》中提出“強化國際航運中心輻射能力……加快發展郵輪經濟。”中共中央、國務院印發《擴大內需戰略規劃綱要(2022－2035年)》提出“拓展多樣化、個性化、定制化旅游產品和服務。加快培育海島、郵輪、低空、沙漠等旅游業態。”地方層面也出臺政策文件予以支持。如上海市人民政府辦公廳印發了《推進國際郵輪經濟高質量發展上海行動方案（2023—2025年）》，青島市文化和旅游局、青島市財政局制定了《青島市郵輪旅游高質量發展扶持措施》。因此，作為郵輪經濟發展重要內容的國際郵輪靠港補給，積極融入服務中國“一帶一路”建設等國家戰略，推進高水平對外開放。
二是發展新質生產力，推動高質量發展。國際郵輪靠港補給可以有力促進新產業、新模式、新動能發展壯大，培育壯大新質生產力，推動郵輪經濟高質量發展。郵輪經濟發展可以帶動郵輪上中下游產業鏈協同發展。舉例來說，與國際郵輪靠港補給相關的補給物資包括保稅油、岸電、船供物資、藥品、醫療器械、免稅煙草制品等。同時，推動我國實現郵輪自主設計和建造，不斷提高郵輪自主知識產權建設能力。可喜的是，2024年1月1日，中國首艘國產大型郵輪“愛達·魔都”號從吳淞口國際郵輪港順利開啟首航。2024年1月21日，中國首艘國產大型郵輪“愛達·魔都”號完成三次商業航行接待游客近萬人次。郵輪業加速躍升拓展新質生產力，將助推我國文旅消費及高端制造業乘風破浪，奔向高質量發展新征程。
三是優化營商環境，推進高水平對外開放。習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議強調“法治是最好的營商環境”。法治能夠提供給市場主體公平、公正、透明、可預期的營商環境，通過國際郵輪靠港補給立法的出臺，使國際郵輪靠港補給制度化、法治化運行，充分保護國際郵輪靠港補給中市場主體及相對人的合法權益，降低制度性交易成本。與此同時，在國際郵輪靠港補給實踐中總結成熟的政策措施上升為法律制度，進而促進優化營商環境。習近平總書記在黨的二十大報告中鮮明指出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。”當前，我國郵輪業出入境存在明顯的逆差，即游客輸出大于游客輸入，現階段的發展特點為以游客輸出為主要業務，體現出我國郵輪港口作為掛靠港的吸引力嚴重不足。通過國際郵輪靠港補給立法，可以促進國際郵輪企業與我國港口合作，提升我國停靠港吸引力，從而提高對外開放水平。
三、立法亮點
一是完善國際郵輪靠港補給立法，提供法治保障。從《規定》的內容可以看出，本次立法堅持以問題為導向，采取“小切口”立法方式進行立法，用以快速、精準回應國際郵輪靠港補給的立法需求，有力回應我國目前關于國際郵輪靠港補給的制度供給不足的問題，解決其中的堵點和難點。《規定》主要包括立法目的、適用范圍、總體要求、暢通各類物資供船渠道、通關便利化措施、統籌發展和安全六方面內容。《規定》的制定施行，使國際郵輪靠港補給的相關政策制度公開化、透明化，給人以合理預期，能夠促進有關郵輪靠港補給新質生產力培育，形成制度性保障。
二是職權明確，協同配合，權責一致。《規定》中明確相關政府管理主體職責：其一，明確國務院發展改革、交通運輸主管部門和有關沿海省級人民政府的職責，包括根據全國港口布局，推進國際郵輪靠港補給配套設施建設，拓展服務功能，提升服務能力等職責；其二，明確海關總署及國務院有關部門的職責，涉及通關等職責；其三，明確國務院工業和信息化、公安、財政、商務、文化和旅游、應急管理、稅務、市場監督管理、煙草專賣、移民管理等主管部門的職責，要求各部門在國際郵輪靠港補給工作中各司其職，并根據需要制定國際郵輪靠港補給便利化政策措施；其四，明確相關部門、單位之間的信息共享和協同配合。通過對職權的明確，對職權行使的監督有了法理依據和保障，確保權責一致、用權受監督。此外，政府部門也能在協同合作中提高工作效率，共同推進國際郵輪靠港補給工作。
三是打造郵輪產業鏈協同，服務郵輪經濟發展。郵輪經濟是橫跨第二產業與第三產業的聚合經濟，郵輪產業往往被認為是郵輪制造業、郵輪航運業、郵輪旅游業、郵輪服務業等產業部門的特定集合產業。郵輪經濟上游產業鏈以生產制造業來驅動，中游產業鏈以市場作用來驅動，下游產業鏈以消費來主導。以上游產業鏈來說，加強對郵輪母港建設，創新國際郵輪碼頭的設計，以滿足日益增多的掛靠港口的國際郵輪的需求；以中游產業鏈來說，通過港口建設和港口碼頭衍生服務產品提供，讓國際郵輪公司作出市場選擇設計航線，從而來華靠港；以下游產業鏈來說，靠港城市對港口碼頭衍生的郵輪旅游相關服務的提供，一方面為國際郵輪提供便利，另一方面也能促進靠港城市經濟發展。這反映到我國郵輪經濟發展的一個具體問題則是，當前國際郵輪公司亞洲航線在我國企業供應的物資采購和補給量占比較小，《規定》的出臺將有利于這一問題的解決。
《規定》以國際郵輪靠港補給這一“小切口”推動郵輪全產業鏈協同發展，為國際郵輪公司及相應衍生服務產品公司提供了近距離了解感受我國國際郵輪靠港補給、港口建設和郵輪旅游服務產品的重要窗口。郵輪經濟發展是一項整體性工程，以國際郵輪靠港補給為例，停靠港的基本條件包括基本接待設施、規章制度、通關政策、擁堵性、安全性、環境及氣候、岸上觀光產品等因素，需要郵輪經濟全產業鏈的聯動發展。《規定》中對保稅油、岸電、船供物資、藥品、醫療器械、免稅煙草制品等船供物資作出明確細致規定；不斷優化通關便利化措施，如對供應國際郵輪的中華人民共和國境內物資，可以按照一般貿易方式出口或者作為進出境運輸工具物料出口；保持高質量發展和高水平安全良性互動，規定國際郵輪經營者、靠港補給物資及相關服務提供者不得危害中國國家安全、損害社會公共利益，在靠港補給活動中應當遵守中國法律法規等。《規定》通過對國際郵輪靠港補給制度的完善，將推動逐步擴大國際郵輪停靠港數量，增大我國郵輪業游客輸入量，提高在我國企業供應的物資采購和補給量占比，助力優化營商環境，推進高水平對外開放。
（王敬波系黑龍江大學校長、黨委副書記）
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