專家解讀 | 劉 平：行政法規(guī)在法律體系中的地位不可替代
劉平（華東師范大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師，長三角一體化法治研究院院長）
在中國特色社會(huì)主義法律體系中，行政法規(guī)占有重要的地位，起著獨(dú)特的作用。
2000年《中華人民共和國立法法》出臺(tái)，設(shè)專章對(duì)行政法規(guī)作出了規(guī)定，其后2015年、2023年的兩次修改，均對(duì)行政法規(guī)作出了重要規(guī)定。2001年，國務(wù)院制定出臺(tái)《行政法規(guī)制定程序條例》，并于2017年進(jìn)行了修改，對(duì)行政法規(guī)的命名、制定出臺(tái)的各環(huán)節(jié)及有關(guān)程序等作了具體規(guī)定。2023年，司法部落實(shí)國務(wù)院部署，在國家行政法規(guī)庫集中統(tǒng)一公開現(xiàn)行有效行政法規(guī)及其歷史文本，解決了長期以來行政法規(guī)底數(shù)不清、文本不明的問題，為人民群眾提供了更加權(quán)威便捷、優(yōu)質(zhì)高效的公共法律服務(wù)。國務(wù)院已經(jīng)明確國家行政法規(guī)庫公布的行政法規(guī)版本為和國務(wù)院公報(bào)具有相同效力的國家版本。
根據(jù)《中華人民共和國立法法》第72條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的行政法規(guī)，有三種類型：一是實(shí)施性立法，即涉及為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；二是自主性立法，即涉及憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)；三是先行性立法，即應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定先制定行政法規(guī)，待條件成熟之后再上升為法律。其中，自主性立法和先行性立法都是其他立法權(quán)所不能比擬的。根據(jù)憲法第89條，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政等工作，管理對(duì)外事務(wù)、同外國締結(jié)條約和協(xié)定，領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益、保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益，這些管理領(lǐng)域都需要國務(wù)院通過提請(qǐng)全國人大及其常委會(huì)制定法律或者進(jìn)行自主性立法，即制定行政法規(guī)，明確各行政管理部門的職責(zé)與職權(quán)，實(shí)現(xiàn)有法可依和依法行政。例如，近期司法部推動(dòng)制定的《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》等行政法規(guī)，是相關(guān)領(lǐng)域開展行政管理工作的重要法規(guī)依據(jù)，充分體現(xiàn)了加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法的要求，貫徹了最新改革精神，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向。而先行性立法從改革開放的實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)，制定超越行政法規(guī)立法權(quán)限的先行性行政法規(guī)，實(shí)現(xiàn)先行先試、制度創(chuàng)新，使立法更好地服務(wù)改革開放大局，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，更好地體現(xiàn)立法為民的宗旨。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、改革不斷走向深入，行政法規(guī)在我國法律體系中的作用與地位越發(fā)凸顯。
行政法規(guī)的制定程序和方式也有其特別的定位，即行政法規(guī)在搞“大塊頭”立法的同時(shí)，更有利于實(shí)現(xiàn)“小快靈”立法。“小”是指精準(zhǔn)立法，以需求為導(dǎo)向，選取小切口，針對(duì)具體問題設(shè)計(jì)規(guī)范，使切口更深更準(zhǔn)更實(shí)；“快”是指高效立法，化繁為簡，加快立法速度，提升立法效果；“靈”是指靈活立法，形式短小精悍，不追求體例的完整性，以問題為導(dǎo)向，管用幾條制定幾條，突出特色，力求管用好用。“小快靈”立法方式的目標(biāo)是使各項(xiàng)立法能“立得住、行得通、真管用”。行政法規(guī)中的實(shí)施性立法、自主性立法都能將“小”“快”“靈”立法方式很好地體現(xiàn)出來。自主性立法是對(duì)各行政管理部門設(shè)置職權(quán)與職責(zé)，自然要追求立法的“小”，即立足解決實(shí)際問題和需求，以小切口實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法；實(shí)施性的行政法規(guī)也可以從“小切口”入手，與上位法（法律）在立法體例上體現(xiàn)差異性、互補(bǔ)性，實(shí)現(xiàn)更深更準(zhǔn)的制度細(xì)化。而行政法規(guī)制定程序的“快”更是鮮明的優(yōu)勢(shì)。2023年，司法部在《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》修改審查工作中，將送審稿采取的全面修訂方式調(diào)整為修正案方式，聚焦核心問題確定修改內(nèi)容，體現(xiàn)了“小”和“快”的要求，增強(qiáng)了針對(duì)性和實(shí)效性。實(shí)施性的行政法規(guī)主要目標(biāo)就是如何將法律規(guī)定的制度落地，解決操作性問題，自然是要體現(xiàn)立法的“靈”，以問題為導(dǎo)向，不追求體例完整性，管用幾條就規(guī)定幾條，這里的“靈”不僅僅是形式“靈活”，更注重的是追求內(nèi)容科學(xué)和效果“靈光”，制定的行政法規(guī)能做到既規(guī)范又實(shí)用。例如，司法部在《中華人民共和國專利法實(shí)施細(xì)則》修改審查工作中，以落實(shí)新修改的專利法、加強(qiáng)與國際規(guī)則的銜接為主要內(nèi)容，細(xì)化完善藥品專利期限補(bǔ)償、專利開放許可等制度，進(jìn)一步提升適用性、可操作性，做到管用和“靈光”。對(duì)于先行性立法，雖然根據(jù)《中華人民共和國立法法》第13條的規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等，意味著先行性立法受授權(quán)的限制，但在立法程序方面仍能夠追求“快”，在立法內(nèi)容方面也可以體現(xiàn)“靈”的要求。
在新的時(shí)代背景下，行政法規(guī)的制定還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌各種行之有效的立法方式，做到“立改廢釋”并舉。“立改廢釋”并舉是中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的必然要求，是推進(jìn)全面依法治國的根本舉措。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的建成，修訂、廢止和解釋在立法活動(dòng)中的占比也必然越來越重。近期，司法部落實(shí)國務(wù)院部署，在對(duì)全部現(xiàn)行有效行政法規(guī)進(jìn)行全面集中清理的基礎(chǔ)上，推動(dòng)開展了三批一攬子修改和廢止行政法規(guī)工作，反映出司法部在探索開展高質(zhì)量、精準(zhǔn)化的“打包”修改和廢止模式方面已經(jīng)取得了一定成效。相信隨著對(duì)“立改廢釋”并舉的探索不斷深入，行政法規(guī)的科學(xué)性、整體性、協(xié)調(diào)性將得到進(jìn)一步增強(qiáng)，行政法規(guī)的優(yōu)勢(shì)和特色將得到越發(fā)充分的體現(xiàn)，在中國特色社會(huì)主義法律體系中的作用將得到更大發(fā)揮。
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