專家解讀 | 馮玉軍：統(tǒng)籌“立改廢釋” 持續(xù)提升政府立法質(zhì)效
馮玉軍（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、習(xí)近平法治思想研究中心主任，中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長）
統(tǒng)籌行政法規(guī)“立改廢釋”是適應(yīng)新時(shí)代政府立法工作面臨的形勢和任務(wù)，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，促進(jìn)政府立法高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，具有重要意義。
本屆政府高度重視開展行政法規(guī)“立改廢釋”。2023年以來，司法部落實(shí)國務(wù)院部署要求，在牽頭對(duì)全部現(xiàn)行有效行政法規(guī)進(jìn)行集中清理的基礎(chǔ)上，已開展三批一攬子修改和廢止工作。同時(shí)，司法部著力加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，在推進(jìn)“大塊頭”立法的同時(shí)，充分發(fā)揮政府立法優(yōu)勢，更加注重“小快靈”立法。2023年共審查完成51件立法項(xiàng)目，同比增長96.2%，礦產(chǎn)資源法修訂等法律草案已提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例等12部行政法規(guī)已制定或修訂出臺(tái)，立法質(zhì)效得到了大幅提升。
一、新時(shí)代政府立法工作面臨的形勢和任務(wù)
新時(shí)代黨和國家對(duì)政府立法工作提出更高要求。黨的二十大報(bào)告將“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”專章論述，進(jìn)行專門部署，特別強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。”習(xí)近平總書記指出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。”在此背景下，司法部聚焦現(xiàn)實(shí)問題，持續(xù)提升政府立法質(zhì)量和效率，善用立法工具箱，開展行政法規(guī)“立改廢釋”工作，取得顯著成效，值得高度肯定。
從依法推進(jìn)中國式現(xiàn)代化角度看，人工智能、大數(shù)據(jù)、生物技術(shù)等新興科技和全球化進(jìn)程正在深刻變革人類社會(huì)。政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系也正在發(fā)生顯著的變化轉(zhuǎn)型。而要實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，首先在于系統(tǒng)整合政策法規(guī)資源，統(tǒng)一法規(guī)適用。故有必要“正本清源”，統(tǒng)籌行政法規(guī)的“立改廢釋”工作，以此推動(dòng)政府和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
二、統(tǒng)籌行政法規(guī)的“立改廢釋”意義重大
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度。清理、廢止、修改和創(chuàng)制行政法規(guī)是政府立法的重要組成部分，對(duì)于提升政府立法質(zhì)效具有重要意義。
第一，統(tǒng)籌“立改廢釋”，是落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的關(guān)鍵舉措。古語云“法隨時(shí)轉(zhuǎn)則治。”通過統(tǒng)籌開展新法規(guī)的創(chuàng)制、過時(shí)法規(guī)的修改或廢止，有利于堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確把握事物的本質(zhì)和規(guī)律，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)在迅猛發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題得到法規(guī)及時(shí)準(zhǔn)確的反映和快速有效的解決，提升立法科學(xué)性；有利于廣泛聽取和反映公眾意見，充分考慮基層單位和普通公民的意見和利益，確保法規(guī)規(guī)定不僅合理，而且符合公眾的期望和需求，提升立法民主性；有利于規(guī)范政府立法行為，確保其符合憲法的規(guī)定、原則和精神，遵守法定權(quán)限和程序，不“出界”、不“越位”，切實(shí)維護(hù)法規(guī)體系的統(tǒng)一與完整。
第二，統(tǒng)籌“立改廢釋”，是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性的重要抓手。統(tǒng)籌“立改廢釋”，可實(shí)現(xiàn)法規(guī)體系的整合與系統(tǒng)化，提高行政法規(guī)的系統(tǒng)性和邏輯性，提升行政法規(guī)與法律、規(guī)章、政策、規(guī)范的協(xié)同效應(yīng)，減少實(shí)施過程中的混亂和沖突，顯著降低管理和執(zhí)行成本。同時(shí)，統(tǒng)籌“立改廢釋”，可保證政府立法工作更具針對(duì)性、科學(xué)性、靈活性和時(shí)效性，保障立法質(zhì)量的不斷提升，使法規(guī)體系能夠適應(yīng)新的情況和挑戰(zhàn)。例如，司法部通過采用打包式、“小快靈”的立法模式，對(duì)法規(guī)進(jìn)行適度調(diào)整優(yōu)化，程序簡便快捷、協(xié)同高效，體例靈活務(wù)實(shí)、精準(zhǔn)管用，既維護(hù)了法規(guī)權(quán)威性與相對(duì)穩(wěn)定性，又能快速地適應(yīng)社會(huì)變化和改革需求。
第三，統(tǒng)籌“立改廢釋”，可獲取“先行先試”的改革收益。過去四十多年，為適應(yīng)改革需求，我國大量采用了“先行先試”的立法模式，例如在制定法律的條件尚不成熟時(shí)先行制定行政法規(guī)、規(guī)章，后續(xù)時(shí)機(jī)成熟時(shí)再提升立法位階；或者開展授權(quán)立法和在部分地區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，取得好的成果后再推廣和立法等。這樣的立法模式意味著許多法規(guī)規(guī)章的制定具有階段性和動(dòng)態(tài)性。統(tǒng)籌“立改廢釋”可以有效保障“先行先試”立法，使立法者可以在較小范圍內(nèi)調(diào)試新的法律理念和規(guī)定，評(píng)估它們的實(shí)際效果和問題，不僅減少了全面實(shí)施不成熟法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，還能夠提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為更廣泛的改革措施提供指導(dǎo)和借鑒。
三、以高質(zhì)量立法促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展
適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，以高質(zhì)量立法促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展已成為各級(jí)機(jī)關(guān)和政府立法者的基本共識(shí)，是新時(shí)代立法工作的核心要求。其具體內(nèi)涵包括如下幾個(gè)方面：
一是快速反應(yīng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)找準(zhǔn)問題。法律規(guī)范必須適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。這一真理性認(rèn)識(shí)強(qiáng)調(diào)了法規(guī)不是靜態(tài)的，而是需要不斷更新以反映和應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。必須堅(jiān)持立法決策和改革決策相互統(tǒng)一、相互銜接，使立法主動(dòng)適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，不能讓過時(shí)的法律條款成為改革的“絆馬索”。為此，需建立環(huán)節(jié)完善、及時(shí)有效的工作機(jī)制，對(duì)一些過于陳舊、對(duì)發(fā)展缺乏積極作用的法規(guī)該廢止的廢止，該失效的宣布失效，該修改的安排修改，需要補(bǔ)充完善的盡快調(diào)整充實(shí)，使法規(guī)條文規(guī)范、合法、合理、合時(shí)。其中，清理工作是摸清底數(shù)、發(fā)現(xiàn)問題、開展后續(xù)改廢立工作的基礎(chǔ)。要對(duì)清理工作原則性的規(guī)定予以細(xì)化，明確政府立法的專門性機(jī)構(gòu)有權(quán)系統(tǒng)謀劃法規(guī)清理工作，整合清理、備案、審查權(quán)能，以發(fā)揮更大的制度效能。
二是強(qiáng)化協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌“立改廢釋”。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求構(gòu)建一個(gè)內(nèi)在一致、相互協(xié)調(diào)的法規(guī)體系。通過統(tǒng)籌行政法規(guī)“立改廢釋”，可以消除政策規(guī)定之間的沖突和重疊，確保法規(guī)體系的完整性和協(xié)調(diào)性。這不僅有助于單個(gè)法規(guī)的優(yōu)化，還可推動(dòng)整個(gè)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，提高其適用性和效力。在開展行政法規(guī)集中清理、一攬子修改和廢止以及立法審查等工作中，司法部著力強(qiáng)化統(tǒng)籌，加強(qiáng)與各相關(guān)部門的溝通協(xié)作，加大對(duì)立法分歧的協(xié)調(diào)力度，敢于在矛盾焦點(diǎn)問題上“切一刀”，才能做到打破法規(guī)之間、部門之間的隔閡，提升行政法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，將黨和國家重大改革部署落實(shí)到“立改廢釋”工作全過程。
三是立法先行，提升行政法規(guī)質(zhì)效。高質(zhì)量的立法應(yīng)預(yù)見市場和社會(huì)的發(fā)展趨勢，引領(lǐng)和促進(jìn)新的增長模式和治理模式。立法法2023年第二次修正的一個(gè)顯著變化是：立法從過去以總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)為主，發(fā)展到以“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”為主。這意味著政府立法不僅要及時(shí)響應(yīng)社會(huì)變化，更要具有前瞻性和引導(dǎo)性，確保法規(guī)既能解決當(dāng)前的問題，也能預(yù)防未來可能出現(xiàn)的問題，既治“已病”、又治“未病”。為此，政府立法要堅(jiān)持大膽嘗試、積極謹(jǐn)慎原則，通過統(tǒng)籌“立改廢釋”，增強(qiáng)立法主動(dòng)性、協(xié)同性，對(duì)部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，要加快推動(dòng)和協(xié)調(diào)，需要先實(shí)行、先走一步的可以先搞試點(diǎn)、試驗(yàn)，但必須按照法定程序給予授權(quán)，絕不允許逾越法律紅線，也不允許隨便以現(xiàn)有法律法規(guī)沒有規(guī)定為由延緩改革推進(jìn)。
綜上所述，統(tǒng)籌“立改廢釋”，提升政府立法質(zhì)效，既是政府對(duì)現(xiàn)行法規(guī)體系理性審視和改進(jìn)的切實(shí)行動(dòng)，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量立法、在法治軌道上全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的重要舉措，將推動(dòng)政府立法更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)法治中國建設(shè)目標(biāo)提供有力保障。
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