財政部門適用公平競爭審查制度培育新質生產力的實踐與發展

（作者：北京市昌平區財政局公平競爭審查調研組

王淑紅 蘇青 劉強 王道菊 黃晉）

習近平同志強調指出，發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。在當前全球化競爭日益激烈的背景下，培育新質生產力、塑造高質量發展新優勢已成為我國經濟社會發展的核心任務。新質生產力是以科技創新為核心驅動，通過技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級形成的新型生產力形態，其核心在于打破傳統路徑依賴，通過市場競爭激發創新活力。它契合新發展理念，代表了生產力發展的先進方向，是推動經濟轉型升級與可持續增長的關鍵力量。

然而，我國市場建設領域仍存在一些亟待解決的深層次問題，不利于培育和發展以創新驅動為核心的新質生產力。地方保護主義和市場分割現象屢禁不止，要素市場發育程度相對不足，市場監管規則與標準的統一性仍需進一步提升。這些問題對培育新質生產力形成了一定制約，主要表現為行政性干預行為對要素自由流動和市場主體創新能力的掣肘，尤其是地方保護、行業壁壘以及歧視性政策等問題依然突出。

公平競爭審查制度作為一項關鍵制度工具，通過有效約束政府“有形之手”，能夠有力破除市場分割和地方保護，降低制度性交易成本，強化市場在資源配置中的決定性作用，同時推動公共服務質量提升和創新活力釋放。這一制度的實施，將為新質生產力的培育營造更加公平、高效、開放的市場環境，助力經濟高質量發展。自2016年6月國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）以來，我國公平競爭審查制度逐步完善。在2016年至2018年間，我國公平審查制度建立并初步實施，確立了“4項標準、18不得”的審查框架；在2019年至2021年間，公平競爭審查制度進一步推進和完善，公平競爭審查制度禁止的18類行為細化為55種情形，同期還通過《優化營商環境條例》以進一步推動公平競爭審查機制完善；2022年至今，公平競爭審查制度進入深化實施階段，《反壟斷法》進行了修訂，將公平競爭審查制度上升為法律層面的事前規制工具，《公平競爭審查條例》隨后于2024年6月通過，以進一步規范審查工作，推動制度法治化，為優化營商環境和建設全國統一大市場提供制度保障。

為全面落實我國公平競爭審查制度，各地財政部門積極建立健全審查機制，將公平競爭審查全面融入法治建設體系。多地財政部門將涉財政事項政策措施從制定到實施的全流程納入競爭中性審查框架，以法治化手段打破行政性壟斷的隱形壁壘，尤其是在政府采購、財政獎補、稅收優惠、政府投資基金以及PPP項目等關鍵領域，創新性地建立預警機制，對可能扭曲市場競爭的政策條款實施分類分級管理。這些審查機制有效提升了政策措施制定的透明度和科學性，為營造公平、高效的市場競爭環境提供了有力保障。

財政部門強化實施公平競爭審查制度有助于發展新質生產力，形成同新質生產力更相適應的生產關系。一是實施公平競爭審查制度能夠通過清理和規范妨礙公平競爭的政策措施，為新質生產力的發展營造了更加公平、透明、可預期的政策環境。這種環境有助于打破行政性壟斷和市場壁壘，保障各類市場主體平等獲取創新資源，激發企業的創新活力和動力。二是實施公平競爭審查制度能夠促進創新要素的自由流動和優化配置。實施公平競爭審查制度通過破除地方保護和市場分割，使得技術、人才、資金等創新要素能夠更加順暢地流向新質生產力領域，為新技術的研發、新產業的培育和新模式的探索提供了充足的要素支持。三是實施公平競爭審查制度有助于構建更加完善的產業鏈條，并通過促進產業鏈上下游企業的公平競爭，推動產業鏈各環節的協同發展和創新，提高產業鏈的整體效率和競爭力，為新質生產力的培育和發展提供有力支撐。

當前，財政部門適用公平競爭審查制度仍面臨一定的挑戰。首先，各地財政部門對涉財政事項政策措施的“自我審查”存在差異化審查結果，這影響了公平競爭審查規則和標準的統一。其次，地方財政競爭關系給各地涉財政事項政策措施的公平競爭審查工作帶來了一定的影響。第三，部分擬出臺的涉財政事項政策措施的立法依據位階仍然不高，缺乏法律、行政法規或者國務院規定等高位階法律文件作為依據。第四，部分地區財政部門在擬出臺政策措施起草說明中未對重要條款作詳細說明和特別解釋，缺乏必要性和可行性分析等。第五，一些地方財政部門在絕大多數制發的政策措施中也沒有對實施期限給予明確規定，缺乏動態管理和實施效果評估等科學化分析程序。

有鑒于此，有必要從以下五個方面進一步完善我國公平競爭審查制度，因地制宜促進發展新質生產力：

一是加快統一公平競爭審查實施機制和標準。公平競爭制度是實現資源配置效率最優化和效益最大化的重要保障。當前，《公平競爭審查條例》和《公平競爭審查條例實施辦法》已正式施行，這為我國保護和促進公平競爭、建設全國統一大市場提供了堅實的法治保障。下一步有必要加快制定《公平競爭審查指引》，補強“自我審查”機制的不足，并結合公平競爭審查標準和各地落實公平競爭審查的情況，補充公平競爭審查違法案例，完善公平競爭審查例外情形適用場景，促進公平競爭審查工作，從而更好地培育新質生產力、防止排除限制競爭的政策措施出臺。

二是進一步捋順地方財政競爭關系。首先，強化地方政府競爭發展模式下的產業、財政獎補等政策的公平競爭審查，努力消除全國統一大市場的人為障礙。其次，強調以公平、合理和無歧視為原則制定產業政策，明確產業政策的實現目標、使用條件、范圍和實現效果，以普惠代替特惠，維護公平市場競爭環境。第三，突出全國統一大市場下產業政策的國家主導作用，地方產業政策服務于國家產業政策，地方產業政策與區域間經濟社會發展協同。

三是完善擬出臺涉財政事項政策措施的立法依據。首先，完善擬出臺涉財事項政策措施的立法依據，才能保證政策措施出臺于法有據。各地財政部門應審慎考慮市場與政府的邊界，處理好市場與政府的關系，將有限的財政資源投入到基本公共服務、基礎設施建設、高等教育、科技創新等領域，從而更好發揮政府作用，彌補市場失靈。其次，加快促進擬出臺的涉財政事項政策措施與行業法律等銜接。例如，在教育領域，應注意與《教育法》等上位法律的銜接；在科研支持領域，應注意與《科學技術進步法》等上位法律的銜接；在老舊城區改造領域，擬出臺政策措施應注意與《城市房地產管理法》等上位法律的銜接；涉及中小企業促進的，擬出臺的涉財政事項的政策措施應當注意與《中小企業促進法》等法律和地方性法規的銜接。第三，積極推動地方層面立法工作。考慮到在當前快速發展的城鎮化過程中，各地區在城市綜合治理、民生保障等方面還缺乏一些具體制度，有必要結合涉財政事項政策措施公平競爭審查中發現的情況推進各地區地方法規制定和完善的各項工作，因地制宜發展新質生產力，為地方經濟社會高質量發展提供法治支撐和保障。

四是進一步詳細說明和解釋政策措施的重要條款。建議在擬議政策措施的起草說明中詳細解釋重要條款，特別是那些在相關市場內影響或者可能影響公平競爭的重要條款，能夠使各起草單位拉緊增進社會總福祉但不以犧牲公平競爭為代價這根弦，從而避免出現政府部門不當干預市場機制進而扭曲競爭的可能性。

五是明確規定涉財政事項政策措施的實施期限。與法律、行政法規和國務院規定相比，涉財事項政策措施存在一定的技術性、專事專辦等特點。階段性動態調整應當成為完善該類政策措施的當然之舉。為此，有必要明確涉財政事項政策措施的實施期限并通過評估以動態調整，保證該類政策措施的先進性和時效性以強化其實施效果。