專家解讀 | 劉 通：推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)再上新臺(tái)階
近日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署國務(wù)院令，發(fā)布《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要成果，拓展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論內(nèi)涵，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐提升到一個(gè)新高度。
一、《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要成果
習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，多次做出重要指示，穩(wěn)扎穩(wěn)打解決了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度有沒有、優(yōu)不優(yōu)和效率高不高等問題，促進(jìn)制度建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
一是推動(dòng)解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度有沒有的問題，不斷豐富生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)中的人民性要求。2013年，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)講話強(qiáng)調(diào)，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值、代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度。2014年，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要建立河流上下游地區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和分配機(jī)制。2015年，習(xí)近平總書記在扶貧開發(fā)工作會(huì)議上提出生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。2016年，習(xí)近平總書記主持召開中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第22次會(huì)議，審議通過《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度框架初步形成。
二是推動(dòng)解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)不優(yōu)的問題，不斷深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的市場性要求。2017年，習(xí)近平總書記黨的十九大上強(qiáng)調(diào)建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2018年，習(xí)近平總書記主持召開深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)指出，長江流域市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)展緩慢，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱，難以有效適應(yīng)全流域完整性管理的要求。
三是推動(dòng)解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效率高不高的問題，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式中的綜合性要求。2019年，習(xí)近平總書記在西藏工作專題會(huì)上指出要落實(shí)和完善生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步探索落實(shí)相關(guān)制度的具體辦法。在同年召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上指出，全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置妗?022年，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出要完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。
全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)等認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)。一是首次將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償寫入國家法律。2014年，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，國家建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。此后，政府文件用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償替代生態(tài)補(bǔ)償，為制定有關(guān)條例、政策提供了法律基礎(chǔ)。二是將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為政府工作的重要內(nèi)容。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，批復(fù)同意建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。三是將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核內(nèi)容。2017年，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》，提出提高領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核權(quán)重。四是強(qiáng)調(diào)保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹袊厣?019年，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會(huì)，要求堅(jiān)持完善制度和增加投入并舉，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，在探索中前進(jìn)，形成符合我國國情、具有中國特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐。
在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和各方面共同努力下，我國建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年中央層面共投入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)資金近2000億元。我國重要生態(tài)系統(tǒng)和重點(diǎn)區(qū)域的保護(hù)水平持續(xù)提升，84%的全國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評(píng)價(jià)結(jié)果為基本穩(wěn)定或變好。
二、《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大貢獻(xiàn)
《條例》既是生態(tài)保護(hù)制度的創(chuàng)新，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度創(chuàng)新，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要成果，有以下幾個(gè)突出貢獻(xiàn)。
一是進(jìn)一步豐富了以人民為中心的思想。《條例》堅(jiān)持以人民為中心，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是國家對(duì)按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。
二是進(jìn)一步豐富了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思想。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是促進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)高效、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展方式。
三是進(jìn)一步豐富了政府和市場相結(jié)合的思想。《條例》明確國家財(cái)政加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移支付力度，國家發(fā)揮財(cái)政稅收政策調(diào)節(jié)功能，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供政策支持。
四是進(jìn)一步豐富了改革創(chuàng)新思想。《條例》明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買產(chǎn)品和服務(wù)等多種創(chuàng)新方式。
五是進(jìn)一步豐富了共享發(fā)展成果的思想。《條例》明確國家財(cái)政補(bǔ)償和地區(qū)間補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素分類確定。市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要考慮生態(tài)環(huán)境要素市場的供需狀況。
六是進(jìn)一步豐富了集中力量辦大事的思想。《條例》明確國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源等部門依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)工作。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)督促所屬部門及下級(jí)人民政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。
三、《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》實(shí)施將對(duì)理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響
《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》深入實(shí)施將會(huì)對(duì)理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，并將進(jìn)一步豐富和完善習(xí)近平生態(tài)文明思想。
一是豐富生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。國外的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償建立在生態(tài)效益外部性內(nèi)部化的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持資本立場，通過生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的市場交易實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。中國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償建立在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上，堅(jiān)持人民立場，通過幫助對(duì)限制或者禁止開發(fā)的生態(tài)地區(qū)保護(hù)者的支持解決生態(tài)和生計(jì)的兩難問題，實(shí)現(xiàn)富和美相統(tǒng)一。
二是拓展生態(tài)共治的政策基石。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)共治的政策，通過簽訂協(xié)議、合作規(guī)劃等形式，推進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的利益均衡，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者相互協(xié)作，共同保護(hù)我們賴以生存的美好家園。
三是拓寬生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐路徑。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、園區(qū)建設(shè)、飛地經(jīng)濟(jì)、權(quán)益交易、政府購買服務(wù)等多種方式，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策工具出臺(tái)時(shí)機(jī)、力度和效果有機(jī)統(tǒng)一。
四是深化生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。生態(tài)文明建設(shè)要處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的關(guān)系，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度通過推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。
五是構(gòu)建保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力機(jī)制。《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式，為生態(tài)保護(hù)者提供了制度保障，使保護(hù)生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和單位不吃虧、能受益。
六是建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)機(jī)制。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施成效是高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，要建立起考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與時(shí)俱進(jìn)完善監(jiān)測評(píng)價(jià)體系和科技支撐體系，保持補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)性和有效性。
（劉通系國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長）
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