生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是經(jīng)過實(shí)踐證明行之有效的中國特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。”為鞏固生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼�策成效，適應(yīng)新時(shí)代的新發(fā)展要求，國務(wù)院于2024年4月全文公布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于2024年6月1日起施行。《條例》不僅是專門規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)的行政法規(guī)，也是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的關(guān)鍵舉措，對(duì)于調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性和不斷改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

　　一、提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的規(guī)范化和法治化

　　《條例》的通過，將有效提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的規(guī)范化和法治化。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一場(chǎng)長期實(shí)施廣泛覆蓋的系統(tǒng)工程。我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)踐，已經(jīng)覆蓋31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系基本建立。國家財(cái)政對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)功能重要區(qū)域的補(bǔ)助機(jī)制逐步完善，區(qū)域間合作建立的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制穩(wěn)步擴(kuò)展，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得新的成效。《條例》的出臺(tái)，使得各類補(bǔ)償活動(dòng)中的部門職責(zé)和相關(guān)方權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加清晰，特別是財(cái)政縱向補(bǔ)償制度、地區(qū)間橫向補(bǔ)償制度和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償制度的規(guī)定，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作持續(xù)開展夯實(shí)法治化依據(jù)。

　　我國各地區(qū)和有關(guān)部門通過多年的實(shí)踐，在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作中取得了積極成效。《條例》的頒布，將生態(tài)保護(hù)工作中提煉的重要原則和方法在立法和規(guī)范層面予以固化，有助于提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位�水平，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范化。我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成就本身就是全球可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，中國特色生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的形成，為各國提供了中國智慧和中國方案，以實(shí)際行動(dòng)為共鑄人類命運(yùn)共同體作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

　　二、確立覆蓋全面、重點(diǎn)突出的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)則體系

　　《條例》充分吸收生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐成果，在積極貫徹上位法的前提下，搭建了涵蓋財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)戎匾�領(lǐng)域在內(nèi)的全覆蓋的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)則框架。

　　經(jīng)過多年發(fā)展，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施效果成效顯著。一是國家財(cái)政補(bǔ)助資金的額度不斷增加，自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)水平不斷提升。二是地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償合作網(wǎng)絡(luò)織密織牢。三是市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)體系初步構(gòu)建。《條例》在制度構(gòu)建上充分借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和上位法要求。第二章財(cái)政縱向補(bǔ)償旨在穩(wěn)定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這一最強(qiáng)有力的資金來源機(jī)制，保障生態(tài)保護(hù)者預(yù)期。第三章地區(qū)間橫向補(bǔ)償著眼于穩(wěn)定并拓展不同區(qū)域的政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。第四章市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償規(guī)定的重點(diǎn)在于，通過政府搭建統(tǒng)一的市場(chǎng)化交易平臺(tái)、完善規(guī)則、健全市場(chǎng)化環(huán)境來促進(jìn)多元主體發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

　　在具體規(guī)則展開時(shí)，《條例》強(qiáng)化對(duì)生態(tài)功能重要區(qū)域和重要生態(tài)環(huán)境要素的轉(zhuǎn)移支付支持力度，健全了以國家公園為主體的自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。《條例》綜合生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀、成本、保護(hù)成效及財(cái)政狀況等因素，建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并為完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)設(shè)積極條件。目前，多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法體系已經(jīng)形成。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系以《環(huán)境保護(hù)法》中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本制度為統(tǒng)領(lǐng)，以自然資源專門法中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范為補(bǔ)充，以《條例》為專門指導(dǎo)，以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為重要補(bǔ)充。

　　三、充分調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)主體的積極性

　　生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一套激勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆e極性是《條例》的重要目標(biāo)。《條例》各章的制度設(shè)計(jì)，均從本土國情出發(fā)，采取主動(dòng)、積極的方法，幫助相關(guān)主體更好履行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法定和約定義務(wù)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專門立法尤其突出對(duì)公法義務(wù)履行的激勵(lì)，這是依靠約束性的激勵(lì)機(jī)制保證生態(tài)環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必然選擇。公法義務(wù)是剛性的制度保障，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)達(dá)成提供后盾。《條例》同時(shí)激勵(lì)不同主體履行生態(tài)保護(hù)公法義務(wù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償公法義務(wù)。生態(tài)保護(hù)公法義務(wù)，確立了生態(tài)保護(hù)者責(zé)任，督促政府開展有助于生態(tài)環(huán)境改善的管理活動(dòng)，督促生態(tài)保護(hù)者個(gè)體履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償公法義務(wù)的設(shè)定，促使生態(tài)受益者按照國家和地方規(guī)定支付補(bǔ)償資金，驅(qū)使其完成生態(tài)保護(hù)公法義務(wù)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

　　雙向激勵(lì)模式下，《條例》更強(qiáng)調(diào)助力生態(tài)保護(hù)者實(shí)施保護(hù)行為。生態(tài)保護(hù)區(qū)域和個(gè)體，負(fù)有維系生態(tài)安全和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的公法義務(wù)。補(bǔ)償支出公法義務(wù)即補(bǔ)償支出責(zé)任，一般是與財(cái)政事權(quán)匹配的支出，將給予補(bǔ)償資金確定為公法義務(wù)，有助于從根本上激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者可持續(xù)的保護(hù)行為。確定旨在激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為的補(bǔ)償支出責(zé)任，是基于現(xiàn)實(shí)國情、區(qū)域發(fā)展水平構(gòu)建的財(cái)政補(bǔ)助制度，激勵(lì)義務(wù)主體積極主動(dòng)、更負(fù)責(zé)地履職。

　　四、以固根本和穩(wěn)預(yù)期作為重要目標(biāo)

　　《條例》通過第二章財(cái)政縱向補(bǔ)償、第三章地區(qū)間橫向補(bǔ)償、第四章市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償，對(duì)央地和不同層級(jí)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行界分，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置清晰。《條例》厘清了中央政府生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事權(quán)的法定范圍，規(guī)定各級(jí)政府對(duì)不同流域和區(qū)域的管理事權(quán)，明確央地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)權(quán)界分，為中央政府和地方政府充分實(shí)施重點(diǎn)縱向、橫向和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償確立了專門、系統(tǒng)、穩(wěn)定的長效機(jī)制。

　　《條例》要求地區(qū)間橫向補(bǔ)償開展時(shí)，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，并對(duì)協(xié)議內(nèi)容、協(xié)議履行、協(xié)議爭議處理和續(xù)簽逐一細(xì)化。這些規(guī)定，構(gòu)建起完備的補(bǔ)償協(xié)議制度，將有效提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議實(shí)踐的法治內(nèi)涵，充分保障生態(tài)保護(hù)主體的合法權(quán)益，夯實(shí)地方政府的合作期待。橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議制度功在當(dāng)代、利在千秋，有利于為穩(wěn)固“綠色治理”夯實(shí)頂層設(shè)計(jì)，有利于穩(wěn)定區(qū)域發(fā)展預(yù)期，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　五、傳承綠色發(fā)展理念和多元價(jià)值

　　《條例》全面詮釋了綠色發(fā)展理念。《條例》從總則到分則，多處體現(xiàn)出綠色發(fā)展。首先，于總則部分，第一條將“調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)”作為立法目的之一。第二條規(guī)定“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可以采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式”。第三條立法原則規(guī)定“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和市場(chǎng)調(diào)節(jié)結(jié)合……。”第四條政府的義務(wù)要求“縣級(jí)以上人民政府……將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制……”于分則部分，專章規(guī)定了市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償，設(shè)置五個(gè)條款，分別規(guī)定了市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)購買、生態(tài)資源權(quán)益交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，為綠色發(fā)展搭建了廣闊的制度空間。

　　《條例》兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的統(tǒng)一。《條例》第三條以“生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一”作為基本原則之一。在分則各章補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)時(shí)，均兼顧激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償行為，同時(shí)注重社會(huì)主體的參與。

　　可以說，《條例》一體化的兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。確立和實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，平衡了生態(tài)保護(hù)者和受益者、生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)的利益關(guān)系，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，最終達(dá)到多元價(jià)值的共贏。堅(jiān)持生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一，最終是為滿足人民的需求，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。堅(jiān)持多個(gè)價(jià)值的統(tǒng)一，致力于滿足人民對(duì)于美好生活的需要，滿足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和美好生活的需求，以獲得感、幸福感、安全感滿足了人民向往美好生活的新時(shí)代需要。

　　（潘佳系北京物資學(xué)院法學(xué)院副院長）

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　　全文 | 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例 

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