專家解讀 | 李遐楨：《煤礦安全生產條例》構建了特色鮮明的法律責任體系
中國礦業大學（北京）教授、博士生導師 李遐楨
科學合理設定法律責任，能夠有效維護法律權威，并確保設立的各項法律制度得以充分有效落實。新出臺的《煤礦安全生產條例》（以下簡稱《條例》）設定的法律責任在與《安全生產法》等上位法規定保持一致的同時，承繼了《煤礦安全監察條例》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等法規施行過程中的有效做法，契合了當前煤礦安全生產的實際情況，既科學合理又特色鮮明。
一、鮮明的技術性
《條例》充分運用準用性規范，對煤礦企業違法行為確定處罰依據，立法技術靈活科學，能夠有效防止重復立法，防止《條例》冗長，具有鮮明的立法技術特點。《安全生產法》第六章對生產經營單位安全生產違法行為的法律責任作了細致、明確規定，《條例》作為《安全生產法》的下位法，其設定的法律責任應當與《安全生產法》保持大致一致，如果《條例》將《安全生產法》中關于法律責任的規定全面移植過來，不僅會造成重復立法，而且會導致《條例》條文過于繁冗。所以，《條例》對煤礦企業安全生產違法行為設定法律責任時，如果能夠直接引用《安全生產法》等法律法規處罰的，通過準用性規范，直接適用。《條例》第六十九條第一款、第七十一條、第七十二條等條款通過準用性規范，將《條例》中的違法行為直接轉接至《安全生產法》，這些準用性規范能夠確保《條例》作為《安全生產法》下位法設定的法律責任與上位法保持一致。
此外，《條例》中規定的有些違法行為例如越界開采行為，在其他有關法律法規中設定了法律責任，《條例》如果再設定法律責任，與其他法律法規的規定可能不一致，易導致法律適用的困難。通過準用性規范不但可以防止《條例》與其他法律法規設定的法律責任相互矛盾，也便于《條例》的執行。因此，《條例》第六十五條第一款通過準用性規范將煤礦企業超越依法確定的開采范圍采礦的違法行為的法律責任轉接到《礦產資源法》等有關法律法規。
總之，《條例》第五章多處使用了準用性規范，對于克服重復立法、節省立法資源、避免法律法規沖突等具有重要意義，體現了高超的立法技術。
二、鮮明的補充性
《條例》在與《安全生產法》等法律關于安全生產違法行為法律責任的規定保持一致的前提下，補充并豐富和發展了煤礦安全生產法律責任制度，體現在以下三個方面：
一是補充了煤礦“關閉”的適用范圍，并明確了煤礦關閉的要求。《安全生產法》第一百一十三條規定了關閉生產經營單位的四種情形，《條例》第七十條第一款在此基礎上又補充細化了“未依法取得安全生產許可證等擅自進行生產的；3個月內2次或者2次以上發現有重大事故隱患仍然進行生產的；經地方人民政府組織的專家論證在現有技術條件下難以有效防治重大災害的”三種情形。其中，第三種情形下的關閉，并非因煤礦企業存在安全生產違法行為而關閉，不屬于行政處罰。《安全生產法》對關閉生產經營單位未作出明確具體要求，《條例》第七十條第二款對關閉煤礦提出明確要求，這對規范煤礦關閉行為具有重要意義。
二是填補了《安全生產法》等法律法規對有些煤礦安全生產違法行為缺少處罰依據的不足。根據《安全生產法》第六十五條第一款第（四）項，負有安全生產監督管理職責的部門對有根據認為煤礦企業不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材予以查封或者扣押，并依法作出處理決定。在實踐中，有些煤礦企業在負有安全生產監督管理職責的部門作出查封、扣押決定后，擅自啟封或者使用被查封或者扣押的設施、設備、器材，主觀惡性大，社會危害性大。《條例》第六十六條對上述違法行為設定了法律責任，具有完善法律責任之功效。
三是豐富和發展了對公職人員違法行為的責任追究。《安全生產法》第九十條規定了追究負有安全生產監督管理職責的部門的工作人員違法行為法律責任。《條例》第七十四條從以下兩個方面進行了豐富和發展：一方面擴大了公職人員的范圍。《安全生產法》第九十條僅適用于“負有安全生產監督管理職責的部門的工作人員”，《條例》將其擴大到“地方各級人民政府、縣級以上人民政府負有煤礦安全生產監督管理職責的部門和其他有關部門、國家礦山安全監察機構及其設在地方的礦山安全監察機構負有責任的領導人員和直接責任人員”。另一方面擴大了追究公職人員法律責任的情形。《安全生產法》第九十條規定了追責的四種具體情形，而《條例》將其擴大到了七種具體情形。這為督促公職人員依法履行煤礦安全生產監管監察職責、強化和落實政府安全生產監管責任提供了有力保障。
三、鮮明的行業性
《安全生產法》適用于“生產經營單位”，其不但包括大量小微企業，還包括體量龐大的大型企業。因此，《安全生產法》第六章設定的法律責任尤其是罰款這一法律責任，幅度較大。經過多年的兼并重組、產能控制和小型煤礦的關閉退出等，多數煤礦企業體量巨大，較低的罰款額度難以對違法企業產生震懾作用。所以，《條例》必須根據煤礦企業實際情況，對《安全生產法》設定的法律責任進行細化，提高違法行為行政處罰尤其是罰款處罰的最低額，發揮法律責任“利劍”作用，確保《條例》中關于煤礦企業安全生產主體責任的各項規定落到實處，強化和落實企業主體責任，體現出鮮明的煤礦企業行業特性。例如，根據《安全生產法》第一百一十四條，對發生生產安全事故的生產經營單位，區分事故等級處以罰款：發生一般事故的，處30萬元以上100萬元以下的罰款；發生較大事故的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；發生重大事故的，處200萬元以上1000萬元以下的罰款；發生特別重大事故的，處1000萬元以上2000萬元以下的罰款。《條例》第六十七條將煤礦一般事故、較大事故、重大事故的罰款最低額分別提高至50萬元、150萬元、500萬元。
四、鮮明的傳承性
《條例》第五章關于法律責任的規定，是對《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》《煤礦安全監察條例》規定的諸多煤礦企業違法行為法律責任規定的傳承。其中，最重要的是《條例》關于煤礦存在重大事故隱患仍然進行生產的違法行為的行政處罰，從兩個方面承繼了《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》成功經驗：一是突出對重大事故隱患的整頓。《條例》第六十四條承繼了《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》第十條，規定“責令停產整頓，明確整頓的內容、時間等具體要求”，突出“執法服務煤礦企業安全發展的作用”。二是對煤礦存在重大事故隱患仍然進行生產的違法行為，在責令停產整頓的同時，并處50萬元以上200萬元以下的罰款。這一規定設定的罰款數額巨大，與煤礦企業體量大、重大事故隱患危險性高、一旦發生生產安全事故救援難度大等特點相契合，能夠對防止煤礦企業帶大病運行產生威懾作用，意義重大。
五、鮮明的協調性
監督煤礦企業落實主體責任，既有國家監察方面的，也有地方監管方面的，還有其他有關部門根據“三管三必須”對煤礦安全生產的某一方面或某些方面承擔監督管理職責。因涉及多個執法部門，《條例》中規定的行政處罰，具有鮮明的協調性。一是通過準用性規范協調《條例》與《安全生產法》等其他法律法規的關系。二是通過對《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》《煤礦安全監察條例》有關制度的揚棄，《條例》實現了傳承與發展的協調。三是通過對行政處罰權的分配和行使，協調負有煤礦安全監管監察職責的部門責權關系。《條例》中設定的行政處罰由縣級以上人民政府負有煤礦安全生產監督管理職責的部門和其他有關部門、國家礦山安全監察機構及其設在地方的礦山安全監察機構按照職責分工決定。為防止煤礦企業同一違法行為被重復罰款，《條例》重申了一事不再罰原則。同時，強調各行政機關應協調配合，實現煤礦安全生產執法有效銜接。
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司法部、應急管理部、國家礦山安全監察局負責人就《煤礦安全生產條例》答記者問