專家解讀 | 宋志紅：貫徹執行《土地管理法實施條例》 切實保障廣大農戶宅基地權益
中央財經大學不動產與自然資源法研究中心主任 宋志紅
近日，國務院公布了新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）。2019年8月26日修改的《土地管理法》對我國土地征收、集體經營性建設用地、宅基地等制度進行了調整，2020年5月28日通過的《民法典》對我國土地權利制度作出了系統規定，在此背景下全面修訂原有的《條例》，既是進一步完善我國土地法律制度、保障我國土地法律規范體系和諧統一之必須，也是行政機關貫徹實施《民法典》和新《土地管理法》的必然要求。宅基地制度是我國土地管理制度的重要組成部分，事關廣大農民的基本權利和鄉村振興戰略的實施。此次《條例》修訂專門增加一節規定宅基地管理，在細化新《土地管理法》第62條之規定的同時，從四個方面切實保障廣大農戶的宅基地權益。
一、規劃賦權，從供地源頭保障農民合理的宅基地需求
在全面實施鄉村振興戰略的背景下，宅基地不僅繼續承載農民的居住保障功能，其財產功能也進一步凸顯。我國的宅基地分配制度以“一戶一宅”為基本特征，為符合條件的農村村民分配宅基地，既是確保農民戶有所居的重要途徑，也是實現農民宅基地用益物權增加農民財產性收入之必須。實踐中，部分地方因為土地資源、建設用地指標等方面因素的限制，無法為符合宅基地分配條件的農戶分配宅基地。還有少數地方政府長期不安排宅基地指標，致使一些農戶的宅基地權益無法兌現。為解決宅基地用地的保障，新《土地管理法》第62條第三款特意增加規定：“編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃應當統籌并合理安排宅基地用地，改善農村村民居住環境和條件”，這要求各級人民政府在規劃編制時就充分考慮農村村民的合理宅基地用地需求。為了落實新《土地管理法》的這一要求，《條例》規定：“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求。”這一規定進一步明確了保障農村村民宅基地需求的義務主體——縣級以上地方人民政府，以及保障方式——安排建設用地指標。這為從規劃和供地源頭保障農民合理的宅基地需求提供了明確的法律依據。需要注意的是，在為農村村民合理的宅基地需求安排建設用地指標的同時，也必須遵循節約集約、因地制宜的原則，并統籌考慮農村村民的生產、生活需求，科學劃定宅基地范圍。
二、以人為本，退出宅基地優先用于成員居住保障
新《土地管理法》第62條第六款規定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”對于農村村民依法自愿有償退出的宅基地，實踐中存在多種盤活利用的方式，例如：用于村莊公共設施和公益事業建設、重新分配給符合宅基地申請條件的農戶、整理后用于集體經營性建設用地入市、復墾后轉變成新增建設用地指標，等等�？紤]到在促進鄉村產業發展的過程中，一些地方更加傾向于將農戶退出的宅基地整理后優先用于發展產業從而獲取更多的土地收益，而非無償分配給農戶用于宅基地，從而在一定程度上出現了村莊產業發展用地擠占農戶宅基地空間的現象。為此，《條例》第35條特意規定：“鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求”，這一規定明確了宅基地保障的優先地位，這意味著退出的宅基地要優先用于保障本集體經濟組織成員合法合理的宅基地需求，體現了在鄉村建設用地的結構安排上優先保障農村村民居住權益和以人為本的價值取向。由于新《土地管理法》第62條第二款在傳統的“一戶一宅”保障方式基礎上新增加了“一戶一居”的保障方式，各地在保障成員的合理宅基地需求的具體方式選擇上，需要結合各地實際情況確定，重點考慮人地關系和農民意愿等因素，在成員居住保障價值優先的基礎上協調好鄉村產業發展用地和宅基地之間的關系。
三、簡政放權，優化宅基地審批流程
新《土地管理法》第62條第四款將宅基地使用存量建設用地（不涉及占用農用地）的審批權下放到鄉（鎮）人民政府，體現了宅基地管理上簡政放權、高效便民的行政理念。為了落實《土地管理法》的這一規定，《條例》第34條第一款進一步細化了宅基地申請和審批流程：農村村民以戶為單位向農村集體經濟組織（村民小組或者村民委員會）提出申請——集體討論通過并公示——鄉（鎮）人民政府審核批準。這一審批流程設置既突出了農村集體經濟組織作為土地所有者在宅基地分配上的主體地位，充分發揮農村村民對宅基地分配事項的民主管理作用，又有利于明確鄉（鎮）政府宅基地管理的職責并調動其積極性，解決宅基地管理實踐中長期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”問題。
四、設定禁令，謹防侵害農民宅基地權益
農戶對其依法取得的宅基地及其地上房屋和附屬設施等享有宅基地使用權和房屋（包括附屬設施等）所有權，這些權利既是我國《憲法》所保障的公民基本權利中之公民財產權的重要組成部分，也是受到《民法典》保護的不動產物權。但近年來，個別地方在推進城鎮化和鄉村振興的過程中，也出現過急功近利、急躁冒進的現象，導致“強迫流轉或退出”、“違法收回”等侵害農戶宅基地權益的情況發生。鑒于此，《條例》特意強調：“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護”，同時，針對近年來實踐中易發的四類侵害宅基地權益的典型行為規定了“四條禁令”：禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地、禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地、禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件、禁止強迫農村村民退出宅基地。對于這“四條禁令”，近年來的中央文件反復重申�！稐l例》進一步將中央政策上升為立法規定，對于依法治理宅基地違法行為具有重要意義，也為人民法院依法審理相關案件提供了明確的法律依據。尤其值得注意的是，《民法典》第362條賦予了宅基地使用權人依法利用宅基地建造住宅及其附屬設施的權利，表明“建造附屬設施”也屬于宅基地使用權之權能的內容，宅基地使用權人對其合法建造的與其住宅相關的附屬設施也享有所有權�！稐l例》再次強調宅基地上的附屬設施受到法律保護，有利于端正各方關于宅基地合法權益的正確認識，切實維護農民利益。
新聞鏈接：
李克強簽署國務院令 公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》