專家解讀 | 宋志紅：貫徹執(zhí)行《土地管理法實(shí)施條例》 切實(shí)保障廣大農(nóng)戶宅基地權(quán)益
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)與自然資源法研究中心主任 宋志紅
近日，國(guó)務(wù)院公布了新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。2019年8月26日修改的《土地管理法》對(duì)我國(guó)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等制度進(jìn)行了調(diào)整，2020年5月28日通過的《民法典》對(duì)我國(guó)土地權(quán)利制度作出了系統(tǒng)規(guī)定，在此背景下全面修訂原有的《條例》，既是進(jìn)一步完善我國(guó)土地法律制度、保障我國(guó)土地法律規(guī)范體系和諧統(tǒng)一之必須，也是行政機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施《民法典》和新《土地管理法》的必然要求。宅基地制度是我國(guó)土地管理制度的重要組成部分，事關(guān)廣大農(nóng)民的基本權(quán)利和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。此次《條例》修訂專門增加一節(jié)規(guī)定宅基地管理，在細(xì)化新《土地管理法》第62條之規(guī)定的同時(shí)，從四個(gè)方面切實(shí)保障廣大農(nóng)戶的宅基地權(quán)益。
一、規(guī)劃賦權(quán)，從供地源頭保障農(nóng)民合理的宅基地需求
在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，宅基地不僅繼續(xù)承載農(nóng)民的居住保障功能，其財(cái)產(chǎn)功能也進(jìn)一步凸顯。我國(guó)的宅基地分配制度以“一戶一宅”為基本特征，為符合條件的農(nóng)村村民分配宅基地，既是確保農(nóng)民戶有所居的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入之必須。實(shí)踐中，部分地方因?yàn)橥恋刭Y源、建設(shè)用地指標(biāo)等方面因素的限制，無法為符合宅基地分配條件的農(nóng)戶分配宅基地。還有少數(shù)地方政府長(zhǎng)期不安排宅基地指標(biāo)，致使一些農(nóng)戶的宅基地權(quán)益無法兌現(xiàn)。為解決宅基地用地的保障，新《土地管理法》第62條第三款特意增加規(guī)定：“編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排宅基地用地，改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和條件”，這要求各級(jí)人民政府在規(guī)劃編制時(shí)就充分考慮農(nóng)村村民的合理宅基地用地需求。為了落實(shí)新《土地管理法》的這一要求，《條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)村村民宅基地需求。”這一規(guī)定進(jìn)一步明確了保障農(nóng)村村民宅基地需求的義務(wù)主體——縣級(jí)以上地方人民政府，以及保障方式——安排建設(shè)用地指標(biāo)。這為從規(guī)劃和供地源頭保障農(nóng)民合理的宅基地需求提供了明確的法律依據(jù)。需要注意的是，在為農(nóng)村村民合理的宅基地需求安排建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，也必須遵循節(jié)約集約、因地制宜的原則，并統(tǒng)籌考慮農(nóng)村村民的生產(chǎn)、生活需求，科學(xué)劃定宅基地范圍。
二、以人為本，退出宅基地優(yōu)先用于成員居住保障
新《土地管理法》第62條第六款規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”對(duì)于農(nóng)村村民依法自愿有償退出的宅基地，實(shí)踐中存在多種盤活利用的方式，例如：用于村莊公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、重新分配給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶、整理后用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、復(fù)墾后轉(zhuǎn)變成新增建設(shè)用地指標(biāo)，等等。考慮到在促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，一些地方更加傾向于將農(nóng)戶退出的宅基地整理后優(yōu)先用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)從而獲取更多的土地收益，而非無償分配給農(nóng)戶用于宅基地，從而在一定程度上出現(xiàn)了村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地?cái)D占農(nóng)戶宅基地空間的現(xiàn)象。為此，《條例》第35條特意規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”，這一規(guī)定明確了宅基地保障的優(yōu)先地位，這意味著退出的宅基地要優(yōu)先用于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法合理的宅基地需求，體現(xiàn)了在鄉(xiāng)村建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)安排上優(yōu)先保障農(nóng)村村民居住權(quán)益和以人為本的價(jià)值取向。由于新《土地管理法》第62條第二款在傳統(tǒng)的“一戶一宅”保障方式基礎(chǔ)上新增加了“一戶一居”的保障方式，各地在保障成員的合理宅基地需求的具體方式選擇上，需要結(jié)合各地實(shí)際情況確定，重點(diǎn)考慮人地關(guān)系和農(nóng)民意愿等因素，在成員居住保障價(jià)值優(yōu)先的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和宅基地之間的關(guān)系。
三、簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化宅基地審批流程
新《土地管理法》第62條第四款將宅基地使用存量建設(shè)用地（不涉及占用農(nóng)用地）的審批權(quán)下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，體現(xiàn)了宅基地管理上簡(jiǎn)政放權(quán)、高效便民的行政理念。為了落實(shí)《土地管理法》的這一規(guī)定，《條例》第34條第一款進(jìn)一步細(xì)化了宅基地申請(qǐng)和審批流程：農(nóng)村村民以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組或者村民委員會(huì)）提出申請(qǐng)——集體討論通過并公示——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。這一審批流程設(shè)置既突出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者在宅基地分配上的主體地位，充分發(fā)揮農(nóng)村村民對(duì)宅基地分配事項(xiàng)的民主管理作用，又有利于明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府宅基地管理的職責(zé)并調(diào)動(dòng)其積極性，解決宅基地管理實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”問題。
四、設(shè)定禁令，謹(jǐn)防侵害農(nóng)民宅基地權(quán)益
農(nóng)戶對(duì)其依法取得的宅基地及其地上房屋和附屬設(shè)施等享有宅基地使用權(quán)和房屋（包括附屬設(shè)施等）所有權(quán)，這些權(quán)利既是我國(guó)《憲法》所保障的公民基本權(quán)利中之公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，也是受到《民法典》保護(hù)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。但近年來，個(gè)別地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的過程中，也出現(xiàn)過急功近利、急躁冒進(jìn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致“強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)或退出”、“違法收回”等侵害農(nóng)戶宅基地權(quán)益的情況發(fā)生。鑒于此，《條例》特意強(qiáng)調(diào)：“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)”，同時(shí)，針對(duì)近年來實(shí)踐中易發(fā)的四類侵害宅基地權(quán)益的典型行為規(guī)定了“四條禁令”：禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地、禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地、禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件、禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民退出宅基地。對(duì)于這“四條禁令”，近年來的中央文件反復(fù)重申。《條例》進(jìn)一步將中央政策上升為立法規(guī)定，對(duì)于依法治理宅基地違法行為具有重要意義，也為人民法院依法審理相關(guān)案件提供了明確的法律依據(jù)。尤其值得注意的是，《民法典》第362條賦予了宅基地使用權(quán)人依法利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，表明“建造附屬設(shè)施”也屬于宅基地使用權(quán)之權(quán)能的內(nèi)容，宅基地使用權(quán)人對(duì)其合法建造的與其住宅相關(guān)的附屬設(shè)施也享有所有權(quán)。《條例》再次強(qiáng)調(diào)宅基地上的附屬設(shè)施受到法律保護(hù)，有利于端正各方關(guān)于宅基地合法權(quán)益的正確認(rèn)識(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。
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司法部 自然資源部負(fù)責(zé)人就修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》答記者問