專家解讀 | 劉銳：耕地保護的法律網越織越密
中共中央黨校（國家行政學院）教授 劉銳
耕地是我國最為寶貴的資源，關系十四億人的吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。自從1998年《土地管理法》修訂第一次將土地基本國策寫進法律以來，保護耕地始終是土地管理法律法規的一項根本任務。1998年《土地管理法》修訂通過“耕地保護”專章在法律層面確立了耕地占補平衡制度、基本農田保護制度等重大制度。2019年新修改的《土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》），在國土空間規劃的基本原則中，明確規定了嚴格土地用途管制、嚴格保護永久基本農田、嚴格控制非農業建設占用農用地的“三嚴”要求，同時將占補平衡明確為“數量平衡、質量相當”；在“耕地保護”一章，明確提出了耕地保護的質量不降低要求，將“基本農田”修改為“永久基本農田”并提出了一些原則要求和具體措施。
新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）是土地管理法的重要配套法規。《條例》既是細化完善新《土地管理法》，也是貫徹落實黨中央、國務院關于加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等決策部署的重要舉措。嚴格保護耕地是貫穿于《條例》修訂的一條亮麗主線。修訂后的《條例》與新《土地管理法》等法律一道，共同織密筑牢了耕地保護的法律網。
第一，織密筑牢了規劃管控和用途管制制度。一是明確紅線底線，加大規劃管控力度。《條例》規定國土空間規劃劃定落實生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界，明確建設用地規模、耕地保有量、合理確定并嚴格控制新增建設用地規模等。二是嚴格用途管制，防控耕地“非農化”和“非糧化”。新《土地管理法》在嚴格限制農用地轉用和土地征收的基礎上，明確規定國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。《條例》在此基礎上進一步規定，國家對耕地實行特殊保護，嚴格耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地；建設項目施工、地質勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或者少占耕地。
第二，織密筑牢了永久基本農田保護制度。新《土地管理法》列舉了應當劃為永久基本農田的耕地類型。《條例》在此基礎上，進一步規定建設項目確需占用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的農用地，相關的農用地轉用方案，涉及占用永久基本農田的，還應當對占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性作出說明。
第三，織密筑牢了耕地占補平衡制度。新《土地管理法》規定，國家實行占用耕地補償制度。《條例》在此基礎上，進一步完善了占補平衡制度。一是明確了占補平衡責任。規定占補平衡的責任主體是縣級人民政府、農村集體經濟組織和建設單位，占補平衡的基本要求是數量和質量相當。新增耕地驗收及信息管理制度，即省級人民政府應當組織自然資源主管部門、農村農村主管部門對開墾的耕地進行驗收，確保開墾的耕地落實到地塊，劃入永久基本農田的還應當納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理，占用耕地補充情況應當按照國家有關規定向社會公布。二是完善了土地整治制度。《條例》規定，縣級人民政府應當按照國土空間規劃統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進耕地保護和土地集約節約利用。
第四，織密筑牢了耕地質量提升和保護制度。新《土地管理法》規定，耕地保護質量不降低。《條例》在此基礎上進一步明確規定，縣級以上人民政府應當采取措施，預防和治理耕地土壤流失、污染，有計劃地改造中低產田、建設高標準農田，提高耕地質量，保護黑土地等優質耕地，并依法對建設所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排。非農業建設依法占用永久基本農田的，建設單位應當按照省、自治區、直轄市的規定，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。此外，縣級以上地方人民政府應當加強對農業結構調整的引導和管理，防止破壞耕地耕作層；設施農業用地不再使用的，應當及時組織恢復種植條件。
第五，織密筑牢了耕地保護的激勵制度。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度。《條例》明確規定建立耕地保護補償制度，具體實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門制定。同時，《條例》還規定土地整理新增耕地，可以用作建設占用耕地的補充，這有利于激勵土地整理。
第六，織密筑牢了耕地保護的責任制度。一是明確規定了省級政府及主要負責人的耕地保護責任。《條例》明確規定省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域的耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人，明確要求省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務逐級分解下達，落實到具體地塊，同時規定國務院對省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。二是補充完善了新《土地管理法》的法律責任規定。《條例》明確了新《土地管理法》罰款處罰的標準等法律責任內容，與原有規定相比，處罰標準提高了不少。尤其是增加了對耕地“非糧化”的處罰規定，明確規定非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責任限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。此外，還明確規定破壞黑土地等優質耕地的，從重處罰。三是明確規定了監督檢查的內容和手段。新《土地管理法》在法律層面增加規定了土地督察制度。《條例》進一步明確了土地督察的主要內容，其中第一項就是耕地保護情況。而督察的措施包括下達督察意見書，約談被督察的地方人民政府有關負責人，并可以依法向監察機關、任免機關等有關機關提出追究相關責任人責任的建議。
總之，《條例》的出臺，標志著我國耕地保護法律制度日趨完善。
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李克強簽署國務院令 公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》
司法部 自然資源部負責人就修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》答記者問