王燦發(fā)：《排污許可管理?xiàng)l例》為固定源排污監(jiān)管執(zhí)法提供有力保障
王燦發(fā)(中國政法大學(xué)教授)
新頒布的《排污許可管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)除了規(guī)定排污許可證的“申請與審批”和“排污管理”兩章外，還專設(shè)一章“監(jiān)督檢查”。這一章的內(nèi)容主要是關(guān)于執(zhí)法程序和執(zhí)法手段的規(guī)定，解決了困擾環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)多年的執(zhí)法手段使用和執(zhí)法證據(jù)認(rèn)定問題，為今后固定源排污監(jiān)管的環(huán)境執(zhí)法提供了有力保障。
一是明確了排污許可執(zhí)法檢查的頻次和檢查方式由生態(tài)環(huán)境主管部門合理確定。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的方式，除了現(xiàn)場檢查外，還包括在線監(jiān)控、函詢、要求行政相對人提交或者上傳報(bào)告或者資料、對有關(guān)環(huán)保的設(shè)施和設(shè)備抽檢、對違法的設(shè)備與設(shè)施依法查封扣押等，但最主要的方式還是現(xiàn)場檢查。對于一個(gè)排污單位，一年要例行現(xiàn)場檢查多少次，進(jìn)行非常規(guī)現(xiàn)場檢查的條件是什么，怎樣檢查才是合理的，《條例》第25條第1款規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)排污許可的事中事后監(jiān)管，將排污許可執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計(jì)劃，根據(jù)排污許可管理類別、排污單位信用記錄和生態(tài)環(huán)境管理需要等因素，合理確定檢查頻次和檢查方式。這一規(guī)定要求生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計(jì)劃進(jìn)行執(zhí)法檢查，避免生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查的隨意性和盲目性。對不同的企業(yè)也不是要不加區(qū)分地進(jìn)行同樣頻次的執(zhí)法檢查，而是可以根據(jù)排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案和生態(tài)環(huán)境管理需要等因素確定檢查的頻次和檢查方式。對排污許可重點(diǎn)管理單位、社會誠信較差單位、公眾比較關(guān)注的排污單位，應(yīng)當(dāng)檢查的頻次多一些;對排污許可簡化管理單位、社會誠信較好單位、生態(tài)和社會影響較小的排污單位，就可以檢查頻次少一些。對此各地方可以制定具體的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計(jì)劃和執(zhí)法檢查條件，環(huán)境執(zhí)法人員要按照年度計(jì)劃和執(zhí)法檢查條件對排污單位進(jìn)行執(zhí)法檢查，再加上嚴(yán)格執(zhí)行《條例》第25條第2款關(guān)于環(huán)境執(zhí)法信息公開的規(guī)定，就可以確保環(huán)境執(zhí)法的公平公正。
二是明確了排污單位配合環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的義務(wù)。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法(包括排污許可監(jiān)管執(zhí)法)的一大困難是排污單位封閉經(jīng)營，掌握最原始的資料和信息，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)無論是進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法還是通過平臺監(jiān)控執(zhí)法，都需要排污單位提供信息資料。一旦排污單位不配合，或者故意阻撓執(zhí)法，違法證據(jù)就難以取得。對此，《條例》第26條第1款規(guī)定，排污單位應(yīng)當(dāng)配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查，如實(shí)反映情況，并按照要求提供排污許可證、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關(guān)材料。 其中，要求排污單位提供環(huán)境管理臺賬記錄是查清排污單位排污情況的一項(xiàng)重要措施。同時(shí)，《條例》第39條規(guī)定，如果排污單位拒不配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查或者在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，將被處2萬元以上20萬元以下的罰款。《條例》上述規(guī)定，將對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起到有力的促進(jìn)作用。
三是明確了排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場執(zhí)法的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時(shí)，以生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)測數(shù)據(jù)為執(zhí)法依據(jù)。排污單位的自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門現(xiàn)場執(zhí)法的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時(shí)，到底以誰的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，容易產(chǎn)生爭議。《條例》第29條第2款規(guī)定，排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的，以生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)。這就以行政法規(guī)的形式確立了生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)的效力，有利于保障行政執(zhí)法的順利開展。
四是通過鼓勵(lì)采用污染防治可行技術(shù)推動(dòng)和保障排污單位符合排污許可要求。要使排污符合許可要求，污染治理技術(shù)的先進(jìn)性是重要保障。《條例》第30條規(guī)定，國家鼓勵(lì)排污單位采用污染防治可行技術(shù)。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定并公布污染防治可行技術(shù)指南。排污單位未采用污染防治可行技術(shù)的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污許可證、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關(guān)材料，以及生態(tài)環(huán)境主管部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中收集的監(jiān)測數(shù)據(jù)，綜合判斷排污單位采用的污染防治技術(shù)能否穩(wěn)定達(dá)到排污許可證規(guī)定;對不能穩(wěn)定達(dá)到排污許可證規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)提出整改要求，并可以增加檢查頻次。《條例》的這一規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了法律規(guī)范與技術(shù)要求的銜接，有利于增強(qiáng)排污許可制度的成效。
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