專家解讀|胡錦光：“罰款到人”制度解讀
中國人民大學法學院教授 胡錦光
新修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱條例）第七十五條規定，食品生產經營企業等單位有食品安全法規定的違法情形，除依據食品安全法的規定給予處罰外，存在“故意實施違法行為”、“違法行為性質惡劣”或者“違法行為造成嚴重后果”這三種情形之一的，還要對違法單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他有直接責任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。同時，在條例第六十八條、第七十三條等新設法律責任中也明確要求依照第七十五條的規定對有責任的個人進行處罰。
條例第七十五條確立的“罰款到人”制度，是這次條例修訂的一大亮點。
一、為什么要增加“罰款到人”制度
2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱食品安全法），按照“最嚴厲處罰”的立法精神，規定了對企業負責人個人的行政處罰。該法第一百三十五條規定，被吊銷許可證的食品生產經營者及其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員自處罰決定作出之日起五年內不得申請食品生產經營許可，或者從事食品生產經營管理工作、擔任食品生產經營企業食品安全管理人員。因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營管理工作，也不得擔任食品生產經營企業食品安全管理人員。食品安全法的上述規定，屬于行政處罰種類中的資格罰。這一規定與修改前的食品安全法相比，增加了“終身禁業”、延長了禁業期限，對嚴懲食品安全違法行為非常必要。但是，食品安全法中未能規定作為對企業負責人承擔法律責任的財產罰的罰款。
食品安全既是重大的民生問題，也是重大的政治問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，從黨和國家事業發展全局、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，把食品安全工作放在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局中統籌謀劃部署，在制度、體制、機制、產業、監管等方面采取了一系列重大舉措。
新修訂的食品安全法實施以后，我國食品安全形勢整體不斷好轉，但依然復雜嚴峻。如何落實黨中央和習近平總書記關于做好食品安全的一系列指示和要求，做到“四個最嚴”，在新時代進一步保障食品安全，是必須抓好的緊迫工作。同時，食品安全既是“產出來的”，也是“管出來的”，從根本上說是“產出來的”。如何讓食品企業的管理者真正負起自己的主體責任，是重中之重。而加大處罰力度，特別是增加“罰款到人”制度非常必要。實際上，我國許多領域已經建立了對企業負責人罰款的制度。例如，在證券領域，可以依法對上市公司的董事、監事、高級管理人員、持有上市公司股份百分之五以上的股東進行罰款。
域外一些國家在食品安全領域也實行同時針對企業和企業成員的“雙罰制度”。這些制度設計表明，同時懲罰企業和企業成員是基于公平的考量。以德國為例，如果企業成員為了單位利益而違反法律要求，若僅對企業成員科以處罰，企業卻置身事外，則會與公平正義相悖。相應的，企業因其成員的個人違法而陷入違法境地，該成員個人也具有可歸責性。正因為如此，企業違法是一種雙重構造，存在兩個違法主體。
2018年1月，原食品藥品監管總局、公安部聯合印發的《關于加大食品藥品安全執法力度嚴格落實食品藥品違法行為處罰到人的規定》中要求，個人從事食品藥品違法行為的，依法追究個人法律責任。單位從事食品藥品違法行為的，除對單位進行處罰外，還要依法追究單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員責任。直接負責的主管人員，是在單位實施的違法行為中起決定、批準、授意、縱容、指揮等作用的主管人員，一般是單位的相關負責人。其他直接責任人員，是在單位違法事實中具體實施違法行為并起較大作用的人員，既可以是單位的生產經營管理人員，也可以是單位的職工，包括聘任、雇傭的人員。
在2019年的“全國食品安全周”上，國家市場監督管理總局肖亞慶局長表示，對于食品安全問題，“要以嚴管倒逼企業落實主體責任，強化‘雙隨機’抽查和飛行檢查，嚴格落實‘處罰到人’的要求，對違法企業及法人代表、實際收益人進行嚴厲的處罰，實行從嚴禁業到終身禁業。
二、增加“罰款到人”制度符合行政處罰法的規定
行政處罰法第10條規定，行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。
行政處罰法在“行政處罰的設定”部分區分為“設定”和“規定”。所謂設定，即作出上位法沒有作出的創設性行政處罰規定；所謂規定，即在上位法已經作出設定行政處罰的情況下，在上位法設定的行政處罰范圍內作出具體化的規定，包括行為、種類和幅度之內。這里的“設定”包括法律沒有規定行政處罰的對象，以及在此基礎上的行為、種類和幅度。條例作為行政法規，在食品安全法沒有設定對企業負責人個人的罰款的情況下，增加對責任人的處罰，是行使設定權的表現，并不違反行政處罰法。
三、罰款幅度的規定符合立法目的
增加“罰款到人”制度的目的在于，在企業負責人對企業所實施的食品安全違法行為負有責任的情況下，除對企業進行處罰外，通過增加對企業負責人一定力度的罰款，一方面是個人承擔法律責任的表現，另一方面達到懲戒的效果，使作為食品生產經營企業負有責任的個人能夠真正履行自己的法律職責。因此，如果罰款數額比較小，起不到增加這一制度的目的；如果數額過大，勢必要以家庭財產作為個人承擔責任的基礎，實際上使當事人承擔了無限責任，又有失公平。條例規定“處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款”，這一規定的幅度是比較可行的，在實際執行過程中，可以根據具體情況在幅度范圍內執行。
四、“罰款到人”制度適用的情形
按照條例的規定，“罰款到人”制度適用于以下三種情形：（一）故意實施違法行為；（二）違法行為性質惡劣；（三）違法行為造成嚴重后果。
企業負責人在實施違法行為時存在過失或者重大過失時，是否應當承擔責任？從其他國家的規定和我國其他法律在追究個人責任的規定看，通常并不包括過失和重大過失。在追究食品生產經營企業負責人的個人責任時，也應當采用這一精神。判斷企業負責人是否存在“故意”，通常是在法律、法規、企業內部規定等有明確規定的情況下，而企業負責人依據其職責應當明知，仍實施某種行為，包括作為和不作為。
對于違法行為什么是“性質惡劣”、什么是“造成嚴重后果”，條例未作出明確的規定，應當結合食品安全法和實施條例的其他條款的規定，予以判斷和認定。為慎重起見，總的原則應當是從嚴掌握，作為國務院食品安全主管部門的國家市場監督管理總局需要加強指導。
國務院食品安全委員會《關于印發2019年食品安全重點工作安排的通知》要求，對違法行為要“處罰到人”。條例中增加的“罰款到人”制度，就是對《通知》這一要求的具體落實。這一制度對于倒逼食品企業特別是企業的負責人履行食品生產經營主體責任，“產”出讓人民群眾吃的安全和安心的食品，保證“舌尖上的安全”具有重大的積極意義。
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