解讀丨認(rèn)真貫徹實(shí)施《政府投資條例》 努力提高政府投資管理法治化水平
國(guó)務(wù)院近日頒布《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)，這是關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域法治建設(shè)取得的重大進(jìn)展，標(biāo)志著這一領(lǐng)域法律制度建設(shè)完整框架的形成。
條例的頒布實(shí)施是推進(jìn)政府投資管理法治化的重大成果
改革開放以來，我國(guó)對(duì)投資管理體制進(jìn)行了重大改革，國(guó)務(wù)院于2004年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，將固定資產(chǎn)投資劃分為政府投資和企業(yè)投資兩個(gè)領(lǐng)域并實(shí)行不同的管理制度。根據(jù)《決定》要求，國(guó)務(wù)院投資主管部門以及相關(guān)部門制定了許多改革措施和相關(guān)管理規(guī)定，積累了管理經(jīng)驗(yàn)，為立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。黨的十八大以來，特別是2014年黨的十八屆四中全會(huì)做出全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定以后，國(guó)家加快了在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的法治建設(shè)速度。
2016年，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《核準(zhǔn)備案條例》)制定出臺(tái)。《核準(zhǔn)備案條例》明確了政府對(duì)企業(yè)投資一律不再實(shí)行審批制，而是實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。對(duì)企業(yè)投資的核準(zhǔn)制適用于重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目，對(duì)其他項(xiàng)目則均實(shí)行備案制。《核準(zhǔn)備案條例》比較全面地體現(xiàn)了企業(yè)投資的市場(chǎng)屬性和市場(chǎng)運(yùn)行原則，為在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用提供了法律保障，也為在制度上明確劃分政府投資與企業(yè)投資提供了重要依據(jù)。
按照《決定》要求，國(guó)務(wù)院投資主管部門發(fā)布了一系列政府投資的管理規(guī)定，政府投資項(xiàng)目管理的規(guī)范度有所提高，但是加強(qiáng)政府投資領(lǐng)域的法治建設(shè)仍然是不可或缺的重要方面。條例的制定和頒布，使企業(yè)投資和政府投資領(lǐng)域的法治化建設(shè)最終確立完成。
條例確立了政府投資管理的基本制度框架
條例在制度框架設(shè)計(jì)上有兩大特點(diǎn)：一是政策導(dǎo)向明確和實(shí)踐基礎(chǔ)充分。條例充分體現(xiàn)了新發(fā)展理念的要求，體現(xiàn)了投融資體制改革和實(shí)踐的最新成果。二是重在確立基本制度框架，沒有規(guī)定得過細(xì)、過死，為今后改革創(chuàng)新留出了空間。
關(guān)于政府投資的范圍，政府投資應(yīng)當(dāng)限定和保持在特定范圍之內(nèi)，這是設(shè)計(jì)條例其他制度的前提和基礎(chǔ)。條例第三條規(guī)定了政府投資的范圍，即政府投資的領(lǐng)域包括社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理和公共安全等方面，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。由于政府與市場(chǎng)的關(guān)系經(jīng)常變化，市場(chǎng)對(duì)政府投資的需求也不斷地更新，條例第三條第三款同時(shí)規(guī)定，政府投資的范圍應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整。
關(guān)于政府投資的原則，條例第四條在決策、管理、評(píng)價(jià)和信息等方面，分別規(guī)定了科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效和公開透明的原則。這為條例其他具體制度的設(shè)立和實(shí)施提供了基本遵循，所有政府投資活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)置于上述原則之下。
根據(jù)上述基本原則，條例第五條明確規(guī)定了國(guó)家加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束,這是政府投資與企業(yè)投資的重要區(qū)別點(diǎn)。企業(yè)投資的資金來源于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身，約束比較單一，即經(jīng)濟(jì)上的投入與收益的關(guān)系。但是政府投資資金則是受預(yù)算的約束，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉債籌措政府投資資金。
關(guān)于政府投資項(xiàng)目的決策，為確保政府投資科學(xué)決策，條例作了以下規(guī)定：一是明確了政府投資科學(xué)決策的主要依據(jù)，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)定、產(chǎn)業(yè)政策等。二是對(duì)政府投資項(xiàng)目要履行法定審批程序。條例第九條規(guī)定，采用直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，要編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)請(qǐng)審批。此外，對(duì)重大的政府投資項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)履行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。
關(guān)于政府投資項(xiàng)目的實(shí)施，政府投資項(xiàng)目的實(shí)施，需要遵循與其他工程建設(shè)一樣的制度和做法，但是有一些政府投資項(xiàng)目實(shí)施中普遍存在的特殊和突出的問題，需要由條例做出規(guī)定：一是項(xiàng)目的建設(shè)施工問題。政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)按照政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的文件實(shí)施，如果進(jìn)行變更就應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟块T審批。二是明確政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保到位，政府投資項(xiàng)目原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。
關(guān)于政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，條例明確了投資主管部門和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)通過在投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)如實(shí)報(bào)送政府投資項(xiàng)目開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息。此外，條例還強(qiáng)化信息公開機(jī)制，規(guī)定政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批和實(shí)施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開。
深化投融資體制改革需要強(qiáng)化條例的貫徹實(shí)施
我國(guó)投融資體制改革已經(jīng)取得顯著成效，但仍需持續(xù)深化。2016年7月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》明確提出，要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。條例是政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，也是落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的重要制度建設(shè)成果。有關(guān)部門和地方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力，確保條例的規(guī)定得到貫徹落實(shí)。
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