法制日報北京12月20日訊記者　張維

日前,國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。司法部有關(guān)負責人就有關(guān)問題接受記者采訪。

 

問:制定出臺《指導意見》有什么重要意義?

 

答:《指導意見》是貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》有關(guān)要求的重要舉措,第一次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機制的主體、范圍、程序、職責、責任等作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定,與今年5月份國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》,共同構(gòu)成行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的基礎性制度措施。全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制,是推進依法行政、建設法治政府的必然要求,有利于維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一,有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關(guān)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,有利于保障人民群眾合法權(quán)益。對堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

 

問:當前,各地區(qū)、各部門在行政規(guī)范性文件合法性審核工作方面存在哪些問題?《指導意見》對此作了哪些針對性規(guī)定?

 

答:行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù),覆蓋行政管理的各個領域,也就是俗稱的“紅頭文件”。行政規(guī)范性文件合法與否,直接關(guān)系政府是否依法行政,直接關(guān)系老百姓的合法權(quán)益和政府形象。近年來,隨著法治政府建設的加快推進,各地區(qū)、各部門對行政規(guī)范性文件合法性審核工作日益重視,取得一定成效。但同時,在推進合法性審核機制工作方面也存在一些問題。比如,有的對完善合法性審核機制重要作用的認識還不到位,有的對規(guī)范性文件制定主體和范圍不明確,有的審核程序不規(guī)范、審核標準不統(tǒng)一,有的審核工作銜接機制不嚴密,還有些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴重制約了合法性審核機制作用的發(fā)揮,導致實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)一些“奇葩”文件,引起公眾和社會輿論批評。我們堅持問題導向,《指導意見》專門作出規(guī)定,在國家層面制定統(tǒng)一標準,作出全面部署,提出要建立程序完備、權(quán)責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制的總體目標,并從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責、強化審核責任等五個方面入手,對建立健全規(guī)范性文件合法性審核機制的具體內(nèi)容作出具體規(guī)定,旨在有效解決“誰來審”“審什么”“怎么審”的問題。

 

問:《指導意見》在解決行政規(guī)范性文件范圍不統(tǒng)一、不明確的問題方面是怎么規(guī)定的?

 

答:關(guān)于什么是行政規(guī)范性文件,在今年5月份國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》中明確規(guī)定,行政規(guī)范性文件是除國務院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以外,由行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務,具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)反復適用的公文。這次在《指導意見》中又對行政規(guī)范性文件的范圍作了排除性規(guī)定,明確指出行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構(gòu)編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件,不納入合法性審核范圍。同時,還強調(diào)各地區(qū)、各部門要按照《指導意見》,結(jié)合自身工作實際,從制定主體、公文種類、管理事項等方面,確定納入規(guī)范性文件合法性審核的標準和范圍,編制規(guī)范性文件的制發(fā)主體清單,明確規(guī)范性文件的公文種類,列明規(guī)范性文件管理事項的類別。

 

問:《指導意見》作為深化依法治國實踐、加快推進法治政府建設的重要舉措,在起草過程中主要把握了哪些原則?

 

答:在起草《指導意見》過程中,我們重點把握以下幾點:一是全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神。始終以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真學習領會黨的十九大精神,把建立程序完備、權(quán)責一致、相互銜接、運行高效的規(guī)范性文件合法性審核機制,作為深入貫徹落實黨的十九大關(guān)于“堅持全面依法治國”“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”“深化依法治國實踐”要求的重要舉措,作為加快推進依法行政、建設法治政府的重要內(nèi)容,作為提高政府治理能力的重要方式。二是注重吸收借鑒地方和部門經(jīng)驗。認真總結(jié)試點工作經(jīng)驗,對地方和部門在完善規(guī)范性文件合法性審核機制中形成的好經(jīng)驗、好做法進行歸納提煉,堅持在現(xiàn)有規(guī)定及經(jīng)驗基礎上創(chuàng)新、完善規(guī)范性文件合法性審核機制的方式方法。三是堅持問題導向。緊緊圍繞當前推行合法性審核機制需要解決的主要問題進行制度設計,重點明確審核范圍、主體和標準,規(guī)范審核程序,強化審核責任等,同時,注重增強有關(guān)措施的針對性和有效性,確保提出的措施切實可行。四是堅持因地制宜。在堅持對合法性審核的范圍、標準等事項作出統(tǒng)一要求和原則性規(guī)定的同時,為地方、部門結(jié)合實際落實合法性審核工作機制留有余地,不搞一刀切,鼓勵各地區(qū)、各部門根據(jù)工作實際創(chuàng)新符合自身特點的審核制度、方式及工作流程。

 

問:《指導意見》在確定規(guī)范性文件合法性“誰來審”方面是怎么規(guī)定的?

 

答:在這次機構(gòu)改革前,省級以下地方人民政府或者辦公廳(室)印發(fā)的文件,一般是交由地方政府法制機構(gòu)審核；各級政府部門制發(fā)的文件,一般都是由本部門合法性審核機構(gòu)進行審核,也有些地方全部交由政府法制機構(gòu)審核,不同地方之間確實存在一定差異。機構(gòu)改革后,地方政府法制機構(gòu)和司法廳局重新組建,相應地,原地方政府法制機構(gòu)承擔的規(guī)范性文件審核職責就由新組建的司法廳局承擔。

 

《指導意見》明確規(guī)定各級人民政府及其部門要明確具體承擔規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機構(gòu)。具體來說,以縣級以上人民政府或者其辦公機構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件,或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批準后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件,由本級人民政府審核機構(gòu)進行審核；起草部門已明確專門審核機構(gòu)的,應當先由起草部門審核機構(gòu)進行審核。國務院部門制定的規(guī)范性文件,由本部門審核機構(gòu)進行審核。省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市人民政府部門制定的規(guī)范性文件,由本部門審核機構(gòu)進行審核,也可以根據(jù)實際需要由本級人民政府確定的審核機構(gòu)進行審核。縣(市、區(qū))人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件,已明確專門審核機構(gòu)或者專門審核人員的,由本單位審核機構(gòu)或?qū)徍巳藛T進行審核；未明確專門審核機構(gòu)或者專門審核人員的,統(tǒng)一由縣(市、區(qū))人民政府確定的審核機構(gòu)進行審核。

 

問:為確保所有出臺的規(guī)范性文件應審盡審,《指導意見》在完善審核工作流程方面作了哪些規(guī)定?

 

答:為解決報送材料不完備、報送程序不一致和審核時限不明確等問題,主要從三個方面作出規(guī)定:一是明確了起草單位報送合法性審核的材料要求。《指導意見》要求,起草單位報送的審核材料,應當包括文件送審稿及其說明,制定該文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定,征求意見及意見采納情況,本單位的合法性審核意見,以及針對不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。二是區(qū)分兩種報送審核程序。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報送制定機關(guān)辦公機構(gòu)的,制定機關(guān)辦公機構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進行審查。符合要求的,轉(zhuǎn)送審核機構(gòu)進行審核；不符合要求的,可以退回,或者要求起草單位在規(guī)定時間內(nèi)補充材料或者說明情況后轉(zhuǎn)送審核機構(gòu)進行審核；起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報送審核機構(gòu)進行審核的,審核機構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進行審核,不符合要求的,可以退回,或者要求起草單位補充材料或說明情況。三是明確規(guī)定合法性審核時限。《指導意見》規(guī)定的5個工作日的審核時限是指的一般情況,即除了為預防、應對和處置突發(fā)事件,或者執(zhí)行上級機關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實施規(guī)范性文件等情形外,合法性審核時間一般不少于5個工作日,為了提高審核工作效率,又作出最長不超過15個工作日的規(guī)定。

 

問:為有效解決行政規(guī)范性文件的合法性問題,《指導意見》對審核的內(nèi)容和標準是怎么規(guī)定的?

 

答:為更好地解決合法性審核標準不統(tǒng)一、職責不清晰、責任不到位的問題,《指導意見》對合法性審核的內(nèi)容和標準作了統(tǒng)一規(guī)定,明確審核內(nèi)容具體包括:制定主體是否合法；是否超越制定機關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策；是否違法創(chuàng)設行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序等。同時,還要求審核機構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。起草單位應當根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下,起草單位未完全采納合法性審核意見的,應當在提請制定機關(guān)審議時詳細說明理由和依據(jù)。

 

此外,《指導意見》還規(guī)定,不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核,未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的,不得提交集體審議決策,將合法性審核確定為規(guī)范性文件制發(fā)過程中的必經(jīng)程序,突出其重要性。

 

問:《指導意見》在整合各方資源、提升審核質(zhì)量和效率方面有哪些規(guī)定?

 

答:《指導意見》主要在創(chuàng)新審核方式,發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用,做好與大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的結(jié)合等方面作出規(guī)定。關(guān)于完善協(xié)助審核工作方式。明確規(guī)定審核機構(gòu)可以根據(jù)工作需要,采用多種方式進行合法性審核,提高質(zhì)量和效率。對影響面廣、情況復雜和社會關(guān)注度高的,要在書面征求意見基礎上,采取召開座談會、論證會等方式聽取有關(guān)方面的意見。要建立健全專家協(xié)助審核機制,充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用。關(guān)于發(fā)揮審核信息化平臺作用。探索利用信息化手段推進規(guī)范性文件合法性審核機制建設,完善合法性審核管理信息平臺,制定建設標準,統(tǒng)一格式、文本等各項管理要求,做好與公文管理系統(tǒng)和政務信息公開平臺的銜接,實現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。建立合法性審核臺賬,對已審核的規(guī)范性文件實行動態(tài)化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制,充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源,加強對審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析,推動信息共享和整合,切實提高審核實效。

 

問:《指導意見》對各地區(qū)、各部門貫徹落實有哪些具體要求?

 

答:為確保合法性審核機制落到實處,切實發(fā)揮保障行政規(guī)范性文件合法有效的積極作用,《指導意見》主要從組織領導、能力建設、指導監(jiān)督等三個方面,提出了貫徹落實要求。一是加強組織領導。將各地區(qū)、各部門主要負責同志列為本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件合法性審核工作第一責任人,要求各責任人切實加強合法性審核機制建設工作的領導,結(jié)合本地區(qū)、本部門實際制定具體落實辦法,細化貫徹落實具體措施,完善工作制度,明確責任分工和時間進度要求,確保落實到位。二是注重能力建設。各地區(qū)、各部門要通過設立專門工作機構(gòu)或者明確相關(guān)機構(gòu)負責合法性審核工作,建立健全定期培訓和工作交流制度,多形式開展業(yè)務學習和經(jīng)驗交流等途徑,不斷加強合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設,認真落實審核責任,確保合法性審核工作有部門承擔、有專人負責。三是強化指導監(jiān)督。要將規(guī)范性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內(nèi)容,將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設考核評價體系,建立情況通報制度,對工作扎實、成效顯著的予以表揚激勵,對工作開展不力的及時督促整改,對工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依紀依法問責。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。審核機構(gòu)要建立健全統(tǒng)計分析、規(guī)范指導、溝通銜接、問題通報等制度,加強共性問題研究,定期向制定機關(guān)、起草單位通報本地區(qū)、本部門合法性審核情況和存在的問題,切實提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

 

問:司法部在組織貫徹落實《指導意見》方面有哪些具體措施?

 

答:考慮到建立健全職責清晰、審核嚴格、程序規(guī)范、權(quán)責一致、運行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機制,從執(zhí)法的源頭上確保合法有效,對“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”,加快推進依法行政、建設法治政府,增強政府公信力和執(zhí)行力具有重要意義。我們下一步,將做好以下幾個方面的工作:一是召開工作推進會,請工作做的較好的地方和部門介紹推廣有關(guān)經(jīng)驗。二是開展業(yè)務培訓。適時組織對各地區(qū)、各部門有關(guān)業(yè)務部門負責同志進行培訓。三是加強指導監(jiān)督。督促指導各地區(qū)各部門結(jié)合實際,制定建立健全規(guī)范性文件合法性審核機制的具體工作規(guī)則或者工作指南。四是開展法治政府建設督察。目前,全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設工作已列入2019年法治政府建設督察任務。