專家解讀 | 徐華清：以數據質量管理為重點，推進全國碳排放權交易市場建設和發展
國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心主任 徐華清
全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發展和實現碳達峰碳中和的一項重大制度創新。日前，國務院公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）�！稐l例》的出臺是我國碳排放權交易市場建設中的里程碑事件，開啟了我國碳排放權交易的法治新局面，是貫徹落實黨的二十大報告中“健全碳排放權市場交易制度”的重要舉措，為市場的運行和發展奠定了重要基礎。
一、《條例》對強化數據質量管理具有重要意義
溫室氣體排放的數據質量是保障全國碳排放權交易市場健康有序發展的生命線，也是市場健康運行的基礎和前提。全面準確真實的碳排放數據不僅是全國碳排放權交易市場擴容、增加市場活力的基礎，也是影響當前全國碳排放權交易市場溫室氣體減排成效的關鍵要素。《條例》的出臺對數據質量管理工作主要有以下三方面的重要意義。
（一）堅持依法行政，提升溫室氣體排放數據質量法治化管理水平。一是提高全國碳排放權交易市場立法層級。全國碳排放權交易市場建設及監管工作此前主要依據生態環境部部門規章《碳排放權交易管理辦法（試行）》，碳排放權登記、交易、結算管理規則等規范性文件，核算報告和核查指南等技術規范，以及相關工作的年度工作通知等，《條例》的出臺有效提升了立法層級，形成了完備的制度體系。二是規范和鞏固關鍵管理制度。《條例》對重點排放單位名錄確定、排放管理、核查、信息披露、監督管理、違法違規行為處罰等數據質量管理重點工作內容和流程進行明確規定，給予全國碳排放權交易市場各參與方和社會公眾明晰的政策和制度預期。三是明確碳排放權交易違法行為及其法律責任。對全國碳排放權交易市場相關參與方違法違規行為進行嚴管、嚴查、嚴罰并形成有效震懾，確保全國碳排放權交易市場在法治軌道上運行，為構建高水平碳排放數據質量管理機制、建設高標準市場體系提供堅強法律支撐。
（二）壓實相關方主體責任，形成全面高效的數據質量管理體系。《條例》注重權責劃分，根據全國碳排放權交易市場運行重點環節中不同主體的角色定位，進一步理順并明確了各級相關主管部門、重點排放單位、技術服務機構等多個主體各自承擔的數據管理權責和要求，明確了相關主體間的工作協同機制。一方面，確定各相關方在數據管理中的職能分工，有助于樹立并調動責任主體意識和工作主動性；另一方面，形成監管協作合力、確保各項工作有效銜接和順利推進，避免因權責邊界模糊導致的工作效率弱化、監管脫節等情形，形成全方位、全要素的全國碳排放權交易市場數據質量管理框架，建立數據質量管理長效機制。
（三）夯實碳排放數據管理根基，激發碳市場建設和發展內生動力。可靠的數據質量是碳排放權交易市場健康運行的基礎，而重點排放單位是切實提高數據質量管理水平的關鍵。作為參與碳排放權交易的重要主體和直接利益相關者，當前部分重點排放單位存在碳排放管理能力較弱、缺乏完備的內部數據管理和碳資產管理制度體系、未合理設置專職管理崗位等問題。《條例》對于數據質量管理的要求，有助于推動重點排放單位及相關技術服務機構對碳排放數據質量的規范化和常態化管理、深化對碳排放權交易的正確理解，進而切實提高重點排放單位及相關技術服務機構在碳排放和碳資產管理方面的專業能力水平，有利于改善市場交易活躍度并促進形成合理碳價，更好發揮市場機制對控制溫室氣體排放的作用，同時為全國碳排放權交易市場從強度控制向總量控制轉變打好基礎。
二、構建完善數據質量管理體系
（一）構建數據質量橫向部際聯合監管和縱向分級監管機制。《條例》對碳排放權交易及相關活動的聯合監管機制做了總體要求，并對數據質量管理工作環節和要求分別作了具體規定。具體來看，《條例》分別明確了國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門開展重點排放單位確定條件制定、年度排放報告編制和技術審核具體管理辦法制定、信息共享、信用記錄制度建立等數據質量管理工作。除了國務院組成部門層面的聯合監管外，《條例》還明確了省級生態環境主管部門應會同同級有關部門制定年度重點排放單位名錄；規定了生態環境主管部門和有關主管部門可在各自職責范圍內開展現場檢查。通過上述規定，明確了生態環境部門和其他相關部門的監管職責，有助于充分發揮相關部門作用，構建全國碳排放權交易市場的聯合監管體系。
（二）嚴格落實數據質量管理責任制。《條例》對數據質量管理相關方主體責任和職能分工進行了明確劃分。從主管部門職責來看，生態環境主管部門應會同同級有關部門負責排放報告編制審核等，以及相關違法行為的監管，各有關部門在職責范圍內開展執法。從重點排放單位責任來看，明確重點排放單位根據有關規定和技術規范，開展數據質量控制方案制定及執行、排放相關檢驗檢測、溫室氣體排放量核算、年度排放報告編制和報送等活動，并對其排放統計核算數據、年度排放報告的真實性、完整性、準確性負責，同時做好數據公開和保存工作。從技術服務機構責任來看，專門規定從事檢驗檢測的技術服務機構應對其出具的檢驗檢測報告承擔相應責任，不得出具不實或者虛假的檢驗檢測報告；從事年度排放報告編制或技術審核的技術服務機構，應對其出具的年度排放報告和技術審核意見承擔相應責任，不得篡改、偽造數據資料，不得使用虛假的數據資料或實施其他弄虛作假行為。此外，該條款還對提供技術服務可能導致的利益沖突問題進行了規定，要求技術服務機構在同一省、自治區、直轄市范圍內不得同時從事年度排放報告編制業務和技術審核業務。
（三）強化數據質量違法違規行為處罰。《條例》對數據質量相關違法違規行為明確了沒收違法所得、罰款、核減下一年度配額、責令停產整治、取消資質、限制從業等法律責任。包括以下行為：一是重點排放單位未按規定制定和執行數據質量控制方案，以及未按要求報送、公開和保存相關數據和信息的；二是重點排放單位未按規定統計核算排放量、年度排放報告存在重大缺陷遺漏或弄虛作假、未按規定制作和送檢樣品的；三是技術服務機構出具不實或虛假檢驗檢測報告的；四是技術服務機構出具的年度排放報告或技術審核意見存在重大缺陷或遺漏、實施弄虛作假行為的等。為了強化數據質量監管和執法過程中的可操作性，《條例》規定了生態環境主管部門和其他具有相應職能的部門可對重點排放單位等交易主體、技術服務機構進行現場檢查，被檢查者應如實反映情況、提供資料，并不得拒絕、阻礙。相較于《碳排放權交易管理辦法（試行）》，行政處罰力度有大幅提升，有助于強化對違法違規行為的約束，有效保障碳排放數據質量。
三、積極落實《條例》的數據質量管理新要求
《條例》的出臺為進一步強化全國碳排放權交易市場數據質量管理提供了重要依據。下一步，應積極落實《條例》數據質量管理要求，不斷提升碳排放數據質量，為全國碳排放權交易市場的健康運行和持續發展提供支撐。
（一）以立法為基礎，健全全國碳排放權交易市場數據質量管理頂層設計。在《條例》實施過程中，有關部門應緊密圍繞數據質量管理要求積極推動相關工作，盡快配合構建完善聯合監管機制。全面梳理相關規定，及時進行調整與《條例》不符的內容。對已經出臺的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，碳排放權登記、交易、結算等管理規則，相關指南和技術標準等進行系統性修訂完善，切實保障全國碳排放權交易市場法律制度和管理體系協調性。在此基礎上，加快推動出臺數據質量管理專門制度文件，進一步細化全國碳排放權交易市場數據質量管理的相關要求。
（二）規范和創新數據質量過程管理，充分發揮市場機制控制和減少溫室氣體排放的積極作用。數據質量管理涉及重點排放單位、技術服務機構、有關部門等多個主體，是復雜的系統工程，既需要正確理解和執行法律法規、管理制度，又需要熟知和靈活運用技術規范。因此，需要以法治體系為根基和總抓手，實現碳排放數據系統性、全過程規范和全要素管理，實現監管重點由末端管控拓展至全過程管理，實現數據人工審核模式拓展至大數據智能化監管新模式，優化細化數據質量管理工作流程，不斷提升數據質量及其管理工作效率，進一步發揮碳排放權交易市場控制和減少溫室氣體排放的作用。
（三）嚴格落實監督機制，強化數據質量管理合法性和規范性。一方面，有關部門應根據《條例》規定，嚴格落實并強化監督機制，確保數據質量管理規范有序開展，對于違反《條例》規定的行為，依法追究其法律責任，做到有法必依、執法必嚴、違法必究；另一方面，要建立健全信息公開機制，強化數據質量管理外部監督。有關部門、重點排放單位等應按要求分別公開排放相關數據、核查結果、行政處罰等信息，保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權。
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