外交學(xué)院 夏莉萍教授

　　2023年7月，《中華人民共和國領(lǐng)事保護與協(xié)助條例》（以下簡稱《條例》）公布。這是當(dāng)代中國第一部關(guān)于領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的專門立法，回應(yīng)了新形勢對領(lǐng)事保護與協(xié)助工作提出的新要求，具有重要的時代意義。《條例》經(jīng)長時間醞釀和反復(fù)論證，吸納了中國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作多年摸索的寶貴經(jīng)驗，亮點紛呈。

　　一、《條例》的意義

　　黨的十八大以來，我國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作面臨著新形勢和新要求，迫切需要專門立法，《條例》的出臺恰逢其時。

　　人民群眾對領(lǐng)事保護與協(xié)助的需求日益增長。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國日益走近世界舞臺的中央。中國與世界的關(guān)系發(fā)生深刻變化。中國在與世界的深度交融中不斷發(fā)展壯大，走出國門的中國公民、法人和非法人組織數(shù)量不斷增加。從2011年至2019年，海外中國公民人數(shù)和中國駐外機構(gòu)數(shù)量迅猛增加，中國內(nèi)地居民每年出境人數(shù)從7000萬人次增至1.75億人次，境外注冊中資機構(gòu)從1.8萬家增至近5萬家，海外勞務(wù)人員和留學(xué)人員遍布全球各個角落。與此同時，海外安全形勢日趨復(fù)雜，各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險交織并存，政局動蕩、武裝沖突、恐怖襲擊、自然災(zāi)害以及各類意外事故等頻頻發(fā)生。海外中國公民和企業(yè)面臨的安全風(fēng)險更趨嚴峻，各種類型的領(lǐng)事保護與協(xié)助案件數(shù)量逐年增加。以2022年為例，中國外交部和駐外使領(lǐng)館共處置約7萬起領(lǐng)事保護與協(xié)助案件，外交部全球領(lǐng)事保護與服務(wù)應(yīng)急熱線12308接聽求助電話近50萬通。

　　黨和政府高度重視領(lǐng)事保護與協(xié)助機制建設(shè)。“堅持以人民為中心”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，是我們開展各項工作的根本遵循。領(lǐng)事保護與協(xié)助事關(guān)百姓的切身利益，受到黨和政府的高度重視。黨的二十大報告強調(diào)要“加強海外安全保障能力建設(shè)，維護我國公民、法人在海外合法權(quán)益”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)若干重大問題的決定》中分別強調(diào),“運用法律手段維護我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益。強化涉外法律服務(wù)，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當(dāng)權(quán)益，依法維護海外僑胞權(quán)益”，“構(gòu)建海外利益保護和風(fēng)險預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護工作機制，維護海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項目和人員機構(gòu)安全”。相關(guān)法律體系建設(shè)也被外交部列為海外中國平安體系建設(shè)的六大支柱之一。在十四屆全國人大一次會議期間，國務(wù)委員兼外交部長秦剛就中國外交政策和對外關(guān)系回答中外記者提問時表示，“我們將以外交為民為理念，始終將海外中國同胞的冷暖安危放在心頭，將外交為民的責(zé)任擔(dān)在肩上，加強對海外中國公民和機構(gòu)的服務(wù)和保護，使中外交往更安全、便捷。”

　　做好中國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作迫切需要專門立法。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是需要通過專門立法強化外交部門開展領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的法律依據(jù)，統(tǒng)一社會各界對領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的認知。依法履責(zé)是中國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的基本原則。長期以來，中國駐外使領(lǐng)館在開展領(lǐng)事保護與協(xié)助工作時，主要依據(jù)相關(guān)國際公約、雙邊條約、中國和駐在國法規(guī)制度等，但在具體實踐中，相關(guān)國內(nèi)立法對于領(lǐng)事保護與協(xié)助工作各參與方的職責(zé)分工、職責(zé)邊界沒有明確。此外，社會各界對這項工作的看法與認識存在差異，甚至誤解。比如，有不少公眾認為領(lǐng)事保護與協(xié)助是“萬能的”，中國駐外使領(lǐng)館的外交官和領(lǐng)事官們應(yīng)該有求必應(yīng)，能夠幫助解決一切問題。二是中國領(lǐng)事保護與協(xié)助實踐長期積累的一些行之有效的做法需要上升到法治層面予以固化，以促進該項工作的長遠發(fā)展。自2007年外交部領(lǐng)事保護中心成立以來，在國內(nèi)各相關(guān)部門的積極配合和支持下，外交部和駐外使領(lǐng)館已累計處理近百萬起領(lǐng)事保護與協(xié)助案件，在安全預(yù)警、預(yù)防宣傳、應(yīng)急處置和機制建設(shè)等方面積累了許多寶貴經(jīng)驗，逐漸摸索出一套成熟做法，具有中國特色的領(lǐng)事保護與協(xié)助工作體系正逐步形成。在此背景下，以規(guī)范領(lǐng)事保護與協(xié)助職務(wù)行為為切入點，系統(tǒng)總結(jié)和完善多年積累的工作經(jīng)驗和制度安排，將那些實踐證明行之有效、已被社會大眾廣泛認可的經(jīng)驗和做法加以全面梳理，并以法律條文的形式加以固化，必將大大促進領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的良性、可持續(xù)發(fā)展和效能提升，為更好地應(yīng)對新時代維護中國公民和機構(gòu)海外安全及權(quán)益的艱巨挑戰(zhàn)提供保障。

　　二、《條例》的亮點

　　《條例》明確了領(lǐng)事保護與協(xié)助各參與方的職責(zé)分工及在國外中國公民、法人、非法人組織尋求領(lǐng)事保護與協(xié)助時的權(quán)利與義務(wù)，對預(yù)防性領(lǐng)事保護及為領(lǐng)事保護與協(xié)助工作提供保障等也作出了相應(yīng)的規(guī)定，內(nèi)容豐富，亮點頗多。

　　首先，《條例》明確了中國駐外外交機構(gòu)為領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的主體，并對其相關(guān)職責(zé)范圍作出了規(guī)定。一是負責(zé)處置各類領(lǐng)事保護與協(xié)助案件。《條例》梳理了在國外中國公民、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助的相關(guān)情形，明確了駐外外交機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施。二是開展相關(guān)安全宣傳預(yù)防活動，例如建立安全預(yù)警和應(yīng)急處置機制，開展安全風(fēng)險評估，發(fā)布國外安全提醒，開展安全宣傳、培訓(xùn)及指導(dǎo)工作等。三是與國內(nèi)有關(guān)部門和地方人民政府加強溝通協(xié)調(diào)。

　　其次，《條例》規(guī)定了各部門和地方政府在參與領(lǐng)事保護與協(xié)助相關(guān)工作時的職責(zé)分工。各部門及地方政府需根據(jù)黨中央、國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，建立相關(guān)工作機制，參與領(lǐng)事保護與協(xié)助相關(guān)工作，為在國外的中國公民、法人、非法人組織提供必要協(xié)助。一是協(xié)助外交部和駐外外交機構(gòu)開展各類領(lǐng)事保護案件處置。二是結(jié)合國外安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩�防范、避免前往及駐留高風(fēng)險國家或者地區(qū)。三是做好本領(lǐng)域、本地區(qū)在國外或?qū)⒏皣�外人員的安全宣傳和教育培訓(xùn)工作。

　　第三，《條例》明確了領(lǐng)事保護與協(xié)助過程中，在國外中國公民、法人、非法人組織的權(quán)利與義務(wù)。在國外中國公民、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助時，可以向駐外外交機構(gòu)尋求幫助，并獲得相應(yīng)的領(lǐng)事保護與協(xié)助。同時，《條例》也明確了在國外中國公民、法人、非法人組織的相關(guān)義務(wù)，包括應(yīng)遵守中國及所在國法律，尊重所在國宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，做好自我安全防范；根據(jù)安全提醒要求，在當(dāng)?shù)刈龊冒踩�防范、避免前往及駐留高風(fēng)險國家或者地區(qū)；在請求領(lǐng)事保護與協(xié)助時，向駐外外交機構(gòu)提供能夠證明其身份的文件或者相關(guān)信息；得到第三方提供的食宿、交通、醫(yī)療等物資和服務(wù)的，需支付應(yīng)由其自身承擔(dān)的費用，等等。

　　第四，《條例》對領(lǐng)事登記、安全評估和預(yù)警、宣傳教育和培訓(xùn)等預(yù)防性領(lǐng)事保護與協(xié)助工作等作了明確規(guī)定。一是外交部和駐外使領(lǐng)館要建立平臺供在國外的中國公民、法人、非法人組織預(yù)先登記基本信息，以便對其提供領(lǐng)事保護與協(xié)助。二是駐外外交機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)事保護與協(xié)助工作安全預(yù)警機制，開展安全風(fēng)險評估，對履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國公民、法人、非法人組織開展安全宣傳，指導(dǎo)其開展突發(fā)事件應(yīng)對、日常安全保護等工作。三是外交部和駐外外交機構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注有關(guān)國家和地區(qū)安全形勢，根據(jù)情況公開發(fā)布國外安全提醒。有關(guān)部門和地方人民政府要結(jié)合安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩�防范，避免前往高風(fēng)險國家或者地區(qū)。四是在國外的中國法人、非法人組織應(yīng)當(dāng)建立安全防范和應(yīng)急處置機制，保障有關(guān)經(jīng)費，加強安全防范教育和應(yīng)急知識培訓(xùn)，根據(jù)需要配備專門安全管理機構(gòu)、人員。

　　第五，《條例》為領(lǐng)事保護與協(xié)助工作提供必要保障作了規(guī)定。《條例》明確了對領(lǐng)事保護與協(xié)助工作提供人員、資金保障和人員培訓(xùn)，鼓勵有關(guān)組織和個人為領(lǐng)事保護與協(xié)助工作提供志愿服務(wù)，鼓勵和支持保險公司、緊急救援機構(gòu)、律師事務(wù)所等社會力量參與領(lǐng)事保護與協(xié)助相關(guān)工作，豐富領(lǐng)事保護與協(xié)助工作的手段。

　　三、愿景與展望

　　《條例》吸納了中國領(lǐng)事保護與協(xié)助工作多年摸索所取得的寶貴經(jīng)驗，為今后開展此項工作奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，有利于完善中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民相互聯(lián)動的領(lǐng)事保護機制建設(shè)。

　　知法是守法的前提。領(lǐng)事保護與協(xié)助關(guān)乎公民的切身利益。下一步的首要工作是積極開展法治宣傳，讓公眾了解自身在領(lǐng)事保護與協(xié)助方面的權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)他們正確、理性看待領(lǐng)事保護與協(xié)助工作，不斷提升海外安全風(fēng)險防范意識，提高自我保護能力。

　　立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵。領(lǐng)事保護與協(xié)助工作各有關(guān)方面須按照《條例》認真履責(zé)，以各層級協(xié)調(diào)機制為依托，共同落實風(fēng)險評估、安全預(yù)警和應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)工作，才能切實維護好海外中國公民和機構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益。