關于生態環境部門實施新《行政處罰法》的20個問題

 

王煒

（生態環境部法規與標準司法規處處長）

 

修訂后的《行政處罰法》（以下簡稱新法）將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰的基礎性法律，新法的頒布實施，將對生態環境監管執法帶來重大影響。尤其是在監管執法時，應當遵循審慎的原則，從嚴把握各項帶有懲戒性質的行政行為的實體和程序要求，以規避可能的法律風險。

 

一、實施通報批評，需要履行行政處罰程序嗎？

 

新法第9條在第1款就規定，通報批評屬于行政處罰。

對被處罰對象來說，通報批評不僅僅是“批評”了。而生態環境部門，不能再隨意通過“紅頭文件”的形式設置對當事人的通報批評。按照新法，只有法律、法規和規章，可以設定通報批評等行政處罰，其他規范性文件不得設定。實施通報批評，也必須履行相應的行政處罰程序。

 

二、降低資質等級是不是行政處罰？

 

新法第9條第3款對此有明確規定。

降低資質等級多用于信用管理。國辦于2020年12月發布的《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》提出，失信行為記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒等事關個人、企業等各類主體切身利益，必須嚴格在法治軌道內運行。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，直接援引法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行清單制管理。

根據新法和上述指導意見，生態環境部門不能在沒有上位法依據的情況下濫用信用管理手段。對當事人實施“降低資質等級”，必須要有明確的法律、法規依據，并依照行政處罰的程序進行。

 

三、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業屬于行政處罰嗎？

 

這是新法第9條第4款作出的規定。

《環境保護法》《大氣污染防治法》等生態環境法律中，有多個條款規定了“限制生產”“停產整治”“責令停業關閉”等措施。在以往的執法實踐中，上述行政行為的法律性質一直存在爭議。生態環境部門傾向于將這些行為視為行政命令，不適用行政處罰程序。

司法機關的判決有的與生態環境部門的看法一致，有的則認為上述行為也屬于行政處罰，按行政命令的程序實施，構成違法。新法出臺，上述行政行為的法律性質之爭可以劃上句號了。

 

四、相對集中開展生態環境綜合行政執法，有法律依據嗎？

 

新法第18條規定，國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。據此，生態環境領域綜合行政執法有了明確的法律依據。

生態環境保護綜合行政執法改革是黨中央、國務院確定的重大改革事項。中辦、國辦于2018年印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，明確生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法。

2020年2月，國辦印發《關于生態環境保護綜合行政執法有關事項的通知》。3月生態環境部發布《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》。新法生效后，生態環境保護綜合行政執法隊伍可以依法相對集中行使行政處罰權。

 

五、委托實施行政處罰，只能委托事業單位嗎？

 

受委托組織必須屬于符合新法第21條規定條件的組織。新法對受委托組織的條件作了修改，不再限定在事業組織；同時，增加受委托組織需有取得行政執法資格工作人員的規定。

受委托組織只能以委托機關的名義實施行政處罰，不能以自己的名義實施，也不得再委托其他組織或者個人實施。受委托組織實施行政處罰的法律后果，要由委托機關承擔。

 

六、移送司法機關，必須確定構成犯罪嗎？

 

新法將現行《行政處罰法》中的“構成犯罪”修改為“涉嫌犯罪”，實際上降低了行政機關移送司法機關的門檻。生態環境部門只需要認為某一違法行為涉嫌犯罪，即可依法移送。該行為是否構成犯罪，應由司法機關作出判斷。

 

七、司法機關可以“以刑代罰”嗎？

 

依照新法，人身自由罰，即刑事領域的拘役、有期徒刑和行政領域的行政拘留，以及財產罰，即刑事領域的罰金和行政領域的罰款，可以折抵，但其他行政處罰，比如吊銷許可證等，刑事處罰和行政處罰不存在折抵關系，應當依法分別實施。因此，對行政機關移送的案件，司法機關經審查，發現依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，應當及時將案件移送有關行政機關。

國務院2020年8月修訂的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明確，行政執法機關對公安機關決定不予立案的案件，應當依法作出處理；其中，依照有關法律、法規、規章的規定應當給予行政處罰的，應當依法實施行政處罰。行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作出的警告，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行。

 

八、法條競合時如何處罰？

 

新法第29條維持了現行《行政處罰法》關于“一事不再罰”的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同時新增規定法條競合時的適用規則，即同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。需要注意的是，上述規則僅適用于罰款的行政處罰，不涉及其他處罰種類。

法條競合的情形，在生態環境法律法規中較為常見。以《大氣污染防治法》第99條為例，排污單位以不正常運行污染防治設施的方式超標排放大氣污染物，同時違反了該條第二項和第三項的規定。按照新法的規定，上述情形屬于法條競合，“從一重”處罰即可。

 

九、什么是初次輕微違法？

 

新法第33條關于“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的規定，是此次修改的亮點之一，被視為“柔性執法”的典型措施。執法實踐中，需要把握好以下幾點：

一是初次違法的界定。初次違法，原則上是指第一次實施違法行為。這一初次違法，是否要限定在一定的時間范圍內，還需進一步研究明確。

二是危害后果輕微并及時改正。后果輕微和及時改正，兩個要件要同時滿足。具體標準可以通過行政處罰裁量基準予以細化。實踐中可以參照生態環境部于2019年5月發布的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》執行。

三是初次輕微違法的，可以不予處罰，并非一定不能處罰。生態環境部門可以基于案件的具體情況自由裁量。

 

十、生態環境違法行為追溯期限可以延長至五年嗎？

 

新法第36條將涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的處罰追溯期限由二年延長至五年。生態環境領域的處罰，是否屬于“涉及公民生命健康安全”的處罰，尚不明確。全國人大常委會法工委起草的過程稿中，曾將生態環境和食品安全列舉規定為涉及公民生命健康安全的兩個領域。最后公布的法律中，沒有具體列明。

實踐中，生態環境違法行為直接涉及公民生命健康安全的情況比較少，但在突發環境事件等特定的情形中，也可能直接導致人身傷亡的后果。因此，不排除特定的生態環境違法行為處罰追溯期限為五年的情形。

 

十一、什么是“從舊兼從輕”原則？

 

新法第37條規定：“實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。”這是關于行政處罰“從舊兼從輕”原則在法律中的首次規定。

“從舊兼從輕”的基本含義是，原則上按舊法執行，只有新法規定處罰較輕的情況下才能適用新法。

是否適用“從舊兼從輕”原則，判斷的時間節點在于行政處罰決定作出的時間，而不是違法行為發生的時間，也不是立案時間。

如何判斷處罰較輕，需要根據處罰的種類、要件、罰款的額度等進行綜合分析判斷，審慎嚴格掌握。

新法規定的“從舊兼從輕”原則，原則上只適用于行政處罰，不涉及行政命令等其他行政行為。

 

十二、違法行為的主觀過錯要件將對環境執法帶來什么樣的影響？

 

新法第33條規定：“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。”這是法律上首次明確規定了行政處罰的主觀過錯要件。

這一規定將對生態環境部門的執法帶來重大影響。從現行的生態環境法律法規看，除了部分特定的違法行為，比如拒絕、阻撓現場檢查，“擅自”傾倒堆放固體廢物，私設暗管排放污染物等，可以從理論上推導出違法行為人具有主觀過錯外，絕大多數違法行為，沒有明確規定要以行為人的主觀過錯為構成要件。

因此，新法實質性地加重了生態環境部門的取證要求。生態環境部門在實施行政處罰時，務必要重視證據的收集，準確理解把握生態環境法律法規的相關規定。

 

十三、僅憑自動監測數據就可以處罰嗎？

 

新法第41條規定了行政機關利用電子技術監控設備收集、固定違法事實，以及實施處罰的基本要求。

生態環境執法領域，自動監測數據的法律效力一直存在較大爭議。自動監測數據，本質上屬于電子數據。盡管現行的《行政處罰法》沒有對行政處罰的證據類型作出規定，但其證據效力并無疑問。《環境行政處罰辦法》也規定，生態環境部門可以利用在線監控或者其他技術監控手段收集違法行為證據。經生態環境部門認定的有效性數據，可以作為認定違法事實的證據。

實踐中出現的問題，更多的是指在只有自動監測數據，或者說僅靠自動監測數據這一孤證，能否對當事人進行處罰？對此，答案當然是否定的。考慮到自動監測數據的特殊性，僅靠自動監測數據是不能直接實施處罰的，必須經過有效核對，經查證屬實，才能作為行政處罰的證據使用。

 

十四、什么是新法規定的電子技術監控設備？

 

新法規定的電子技術監控設備記錄，與生態環境自動監測設備及其監測數據，并不完全對應。

新法規定的電子技術監控設備僅指行政機關依照法律、行政法規規定設置的，最典型的例子就是公安機關交通管理部門設置的機動車違法抓拍等監測儀器。按照《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律，生態環境自動監測設備原則上是由企業自行安裝運行的。對企業安裝運行的自動監測設備，即使該自動監測設備依法應當與生態環境部門的監控設備聯網，也不等于就是行政機關安裝的電子技術監控設備。此外，新法規定電子技術監控設備需要經過技術和法制審核，這在生態環境監測領域暫無對應的要求，還需要進一步明確。

 

十五、“違法所得”需要核減成本支出嗎？

 

生態環境部門在執法實踐中，如果按照“收益”來界定“違法所得”，就要核減違法行為人必要合理的正常成本支出。如何計算其成本？如何核減？這給生態環境部門的執法帶來了較大影響。一些極端的案件，比如要按照違法所得的倍數來處罰的情況下，如果違法行為人沒有明顯的獲利，處罰就淪為空談。

新法第28條規定，違法所得是指實施違法行為所取得的款項。這項規定明確了非常重要的一點，違法所得不是違法行為人獲得的收益，而是實施違法行為所取得的款項，原則上不需要核減其成本支出。

有違法所得的，除依法應當退賠的外，均應予以沒收。據此，沒收違法所得與責令當事人改正或者限期改正違法行為一樣，在實施行政處罰時應當同步考慮。

 

十六、縣級生態環境部門可以實施行政處罰嗎？

 

新法第38條規定，行政處罰沒有依據或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。據此，生態環境部門實施行政處罰，必須要行政主體適格。不具有主體資格的內設機構、派出機構、受委托實施處罰的組織等，不得以自己的名義實施行政處罰，否則，行政處罰無效。

生態環境部門垂直管理體制改革后，執法實踐中最突出的問題，莫過于縣級生態環境部門的處罰權。按照“垂改”要求，縣級生態環境部門成為市級生態環境部門的派出機構，在沒有明確法律法規授權的領域，派出機構不能以自己的名義實施行政處罰。這給生態環境部門執法帶來了較大困擾，也不符合生態環境保護綜合行政執法的改革方向，迫切需要通過制修訂相關法律法規來解決。

 

十七、關于行政處罰的證據規則和程序有哪些要求？

 

新法第46條確立了行政處罰領域的“非法證據排除規則”，生態環境部門執法時，務必要以合法的手段來收集和固定證據，否則將直接影響案件事實的認定。

依據新法第40條規定，證據不足的，不得給予行政處罰。生態環境部門務必充分收集固定證據，形成完整證據鏈后，再作出處罰決定。

依據新法第44條之規定，生態環境部門作出行政處罰事先告知書時，不能簡單描述為“擬作出行政處罰”，必須告知處罰的內容。同時，還要告知當事人陳述、申辯等權利，符合聽證條件的要告知聽證權利。

按照新法第54條規定，符合立案標準的，行政機關應當及時立案。不履行立案程序，將可能影響處罰決定的效力。

一般的處罰程序瑕疵或違法，雖然不構成處罰無效，但仍有可能被法院撤銷處罰決定或確認其違法。

 

十八、行政處罰決定都需要公開嗎？

 

新法第48條規定，具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。

據此，行政處罰決定的公開要求，僅限于具有一定社會影響的行政處罰決定，不要求所有的行政處罰決定都必須公開。

 

十九、行政處罰的期限是多少天？

 

《環境行政處罰辦法》規定，環境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月內作出處理決定。對這項規定，實踐中存在不同理解。有的觀點認為，這只是生態環境部門基于提高行政效率的角度，對自身行為的規范，不具有強制性。另一種觀點認為，部門規章的規定對行政機關是有約束力的。司法機關基本上秉持后一種觀點。

此次《行政處罰法》修訂，對行政處罰的期限作了明確規定，行政機關應當自行政處罰案件立案之日起90日內作出行政處罰決定。生態環境部門，應當嚴格按照上述規定執行。

 

二十、行政處罰的罰沒款項，可以與相關機關和工作人員考核、考評掛鉤嗎？

 

新法第74條規定，罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。這是對行政機關抑制執法沖動，濫用行政處罰權的限制性規定。

近年來，為加大對違法行為的打擊力度，生態環境法律法規中規定的罰款數額大幅度增長。各級生態環境部門務必要嚴格依法履職，不得濫用行政處罰，更不能將罰款作為“創收”手段，確保行政處罰在法治的軌道上運行，實現依法治污。