朱大旗：邁向全口徑 全覆蓋國有資產治理的堅實一步
中國人民大學法學院教授、博士生導師 朱大旗
2021年2月1日，李克強總理簽署第738號國務院令，公布《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱《條例》），自2021年4月1日起施行。《條例》8章61條，就我國行政事業性國有資產的范圍，管理體制，管理原則，資產配置、使用和處置，預算管理，基礎管理，資產報告，監督，法律責任等方面作出了較為系統全面的規定，為我國行政事業性國有資產的管理監督提供了行政法規依據。這對于規范和加強行政事業性國有資產管理與監督，健全國有資產管理監督體制，夯實各級政府向同級人大常委會報告國有資產管理情況的制度基礎，維護國有資產的安全完整，提高國有資產的合理配置和使用效率效能，保障行政事業單位節約高效履職，保障和促進各項公共行政管理和事業發展，推進我國國有資產治理體系、治理能力現代化，意義十分重大。
首先，《條例》的頒布為我國行政事業性國有資產的管理監督提供了行政法規依據，提高了管理規范層級，保障我國行政事業性國有資產管理體制更加協調、管理工作更加規范、程序更加嚴密、監督更加有力。我國現行行政事業性國有資產的管理監督依據層級不高，主要是財政部發布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》等部門規章以及一系列規范性文件，法律效力較低、系統性不夠、權威性不高、約束力不強。而改革開放以來，與我國行政管理職能擴大、公共事業快速發展相適應，我國逐步積累了巨額的行政事業性國有資產。截至2019年年末，全國行政事業性國有資產總額多達37.7萬億元。其中，行政單位、事業單位資產總額分別為11.8萬億元、25.9萬億元，中央、地方資產總額分別為5萬億元、32.7萬億元。面對如此巨大而又使用范圍極廣的行政事業性國有資產，如果沒有統一權威的管理法律法規、協調高效的管理體制、科學規范的管理方式方法、嚴肅有力的監督問責追責機制，是很難保障這些巨額國有資產的安全完整和配置、使用效率效能的。將既往行政事業性國有資產管理改革和規章制度實施中積累的成熟經驗和做法，總結上升制定統一的《條例》，為行政事業性國有資產管理監督行為提供較高層次的規范指引，構建符合“放管服”改革要求的行政事業性國有資產管理制度，無疑將促進我國行政事業性國有資產管理監督工作邁向制度化、規范化、程序化、法治化。
其次，《條例》的頒布必將有利于促進我國行政事業性國有資產管理工作全面、順暢、規范、高效、有序地開展，進而提高我國行政事業性國有資產管理的效率和水平。行政事業性國有資產既可表現為流動資產、固定資產，也可體現為無形資產，還可表現為對外投資等，其表現形式多種多樣，使用、利用主體多元，管理性質、管理側重點要求不一，管理方式方法也必然存在差異，管理工作異常復雜。《條例》在總結既往管理經驗的基礎上，按照健全各類國有資產管理的要求，既明確了行政事業性國有資產管理的對象范圍、管理體制、部門職責、管理原則，又系統規定了行政事業性國有資產配置、使用、共享、處置等方面管理的基本規則和程序要求。
《條例》明確行政事業性國有資產范圍包括行政單位、事業單位使用財政資金形成的資產，接受調撥或劃轉、置換形成的資產，接受捐贈并確認為國有的資產，以及其他國有資產；規定行政事業性國有資產屬于國家所有、實行政府分級監管、各部門及所屬單位直接支配的管理體制，各級人民政府應當建立健全行政事業性國有資產管理機制，加強對本級行政事業性國有資產的管理；明確國務院財政部門、國務院機關事務管理部門和有關機關事務管理部門、國家有關部門等的職責，強調相關部門應根據職責規定，按照集中統一、分類分級原則，加強中央行政事業單位國有資產管理；各部門及所屬單位管理行政事業性國有資產應遵循安全規范、節約高效、公開透明、權責一致的原則，而且還就行政事業性國有資產的配置原則、資產使用要求、資產共享共用機制、資產處置程序要求等問題，進行了相對細化明確的規定。這些規定對于厘清我國行政事業性國有資產的管理范圍，理順管理體制機制，規范行政事業性國有資產配置、使用、共享、處置等方面管理工作的開展，必將發揮極其重要的規范指引作用。
再次，《條例》強調行政事業性國有資產管理要“實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合”。行政事業性國有資產旨在發揮其管理、運營和處分的效率效能，以更好地提供公共行政服務和發展社會公共事業，最大化最優化實現人民群眾的公共福利。《條例》以四個專章的篇幅規定了預算管理、基礎管理、資產報告、監督等方面的內容，必將夯實行政事業性國有資產預算管理、財務會計管理制度基礎，建立健全縱橫交織、立體化的行政事業性國有資產管理監督體制。這對于貫徹《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》精神，落實《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》的要求，奠定了堅實的制度基礎，其實施必將有利于推進各級人大及其常委會對行政事業性國有資產管理的全面有力監督。
最后，《條例》明確要求行政事業性國有資產管理應遵循“公開透明”原則。國務院財政部門應當建立全國行政事業性國有資產管理信息系統，推行資產管理網上辦理，實現信息共享。行政事業性國有資產管理情況，應按國家有關規定向社會公開。縣級以上財政部門對本級各部門及所屬單位行政事業性國有資產管理情況進行監督檢查的結果，應依法向社會公開。公民、法人或其他組織發現違反《條例》的行為，有權向有關部門進行檢舉、控告。接受檢舉、控告的有關部門應依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人。這些規定，無疑有利于推動公民、法人和其他社會力量監督行政事業性國有資產治理，必將有利于我國行政事業性國有資產治理體系的完善和治理能力的提高。
總之，行政事業性國有資產的管理監督是我國整體國有資產管理監督的一個重要領域。《條例》的制定和實施，對于規范和加強行政事業性國有資產管理工作，推進行政事業性國有資產治理體系完善和治理能力提升，邁出了規范化、法治化的堅實步伐，是我國邁向全口徑、全覆蓋國有資產治理的堅實一步。當然，從長遠看，我國應考慮制定更高層級的專門的《行政事業性國有資產管理監督法》甚至是統一綜合的《國有資產管理監督法》，以便為法治化的全口徑、全覆蓋國有資產治理提供更加權威、有效的法律依據。
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