北京航空航天大學法學院教授 周學峰

國務院新近頒布的《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱《條例》），系我國為治理拖欠款項難題、保障中小企業合法權益的一部專門性行政法規，亦是落實《中共中央、國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》所提出的“建立清理和防止拖欠賬款長效機制”和“加快及時支付款項有關立法”的重要措施，旨在從源頭出發建立一套防止機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項的法律制度，總結實踐中解決拖欠款項問題的經驗并予以制度化。

從適用范圍來看，首先，《條例》不僅適用于機關、事業單位、大型企業與中小企業之間的交易，使用財政資金從中小企業實施采購的團體組織亦應參照執行；其次，《條例》所規制的款項支付，限于因貨物、工程或者服務交易而產生的支付義務，而不包括因借款、發行債券等金融活動而產生的債務糾紛；第三，僅當交易中的收款權利人為中小企業時，才適用該《條例》，而不適用于付款義務人為中小企業。

從規制方式來看，《條例》具有兩大突出特點。一是基于保護中小企業合法權益的目的，對交易當事人之間的合同約定進行了必要的限制。二是考慮到商事活動的復雜性，區分了機關等公法人與大型企業兩類不同主體，前者因使用財政資金且通常不以從事商業活動為主業，因而受到了更為嚴格的約束，而大型企業作為從事商事活動的私主體所受約束則相對寬松，相關規則也具有一定的靈活度。

從具體內容看，“及時支付”是《條例》的核心。為了實現這一目標，《條例》采取了多項保障措施。

首先，強化預算約束。實踐中許多賬款拖欠的發生往往是因為機關、事業單位在缺乏財政預算保障的情況下實施采購而導致的，為此，《條例》明確禁止機關、事業單位在無預算、超預算的情況下實施采購，強調應嚴格按照批準的預算執行采購和付款。政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由施工單位墊資建設。

其次，確立了最長付款期限制度。實踐中一些機關、事業單位經常利用其在交易中的優勢地位強行在合同中設定較長的付款期限，使中小企業無法追究其違約責任。為解決這一問題，《條例》明確規定，機關、事業單位應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項，合同約定的付款期限最長不得超過60日。鑒于商事交易的復雜性，《條例》對于大型企業的付款期限未作硬性規定；鑒于合同標的的多樣性和檢驗的復雜性，《條例》對于檢驗、驗收期限亦未做硬性規定，盡管如此，機關、事業單位和大型企業仍應本著公平交易和誠實信用的原則，在訂立合同時與中小企業協商約定合理的期限，并應及時進行驗收、結算和支付。

第三，對付款方式作了限制。實踐中一些機關、事業單位和大型企業在向中小企業付款時經常使用遠期商業匯票的方式進行支付，從而變相地延長了付款期限，對此，《條例》規定使用商業匯票等非現金支付方式支付款項時，應當在合同中明確約定，并不得強制中小企業接受商業匯票，不得變相延長付款期限，此外，《條例》還規定了機關、事業單位違反上述規定應當承擔的法律責任。

第四，禁止非法限定保證金的形式。中小企業在參與招投標、承攬建設工程等經營活動中有時依照法律規定或交易習慣需要向對方提交保證金，保證期限屆滿后才可請求返還。未及時返還保證金亦屬于常見的拖欠款項的一種方式。為解決此問題，《條例》規定機關、事業單位和大型企業在收取保證金時，應當允許中小企業以提供保函等非現金方式提供保證，不得將保證金的形式限定為現金。此項措施將會大量減少遲延返還保證金現象的發生。

第五，禁止以不正當理由拖延支付款項。實踐中，付款義務人拖延支付到期款項的理由可謂五花八門，《條例》對一些典型的不正當理由進行了明令禁止，例如，法定代表人或者主要負責人變更（“新官不理舊賬”）、未完成內部付款流程等事由。此外，《條例》還禁止單方面要求將審計機關的審計結果作為結算依據，該情形常發生在付款義務人為機關、事業單位和國有大型企業時，并多發生在建設工程領域。單方面要求將審計結果作為結算依據的不合理之處在于：一是審計周期較長，有可能超出了合同約定的付款期限；二是審計結果有可能與招投標確定的價款或合同約定的價款不一致，從而導致招投標程序被虛置、合同約定不被尊重。至于合同對于審計要求事先已作出明確約定，或者存在法律、行政法規的強制性規定時，雙方當事人事先對此已有明確預期，并可基于該前提來商談其他合同條款，這種情況下，可以將審計結果作為結算依據。

第六，規定了最低逾期利率。依照合同法原理，付款義務人遲延支付款項的，應當支付逾期利息，但逾期利率可由交易當事人自由約定。然而，當交易中的一方處于強勢地位時，有可能在訂立合同時強迫處于弱勢的一方接受較低的逾期利率。為了保護中小企業的合法權益和交易的公平性，《條例》對合同中關于逾期利率條款的約定作了限定，即機關、事業單位和大型企業在與中小企業進行交易時，所約定的逾期利率不得低于合同訂立時1年期貸款市場報價利率。如果當事人在合同中未對逾期利率作出約定，則按每日萬分之五的利率支付逾期利息。

第七，規定了強制信息披露制度。《條例》要求機關和事業單位應通過網站、報刊等方式公開上一年度對中小企業的逾期付款信息，而大型企業則應在企業年度報告中進行披露。該規定的意義不僅在于強化公眾監督，還可以為中小企業在選擇交易對象時提供指引，避免與那些信用差、拖欠金額高的機關或企事業單位進行交易。

第八，規定了信用懲戒制度。包括兩方面：一是大型企業依《條例》作出的關于逾期付款的信息披露，應當納入到企業信用信息公示系統中，從而會影響社會對該企業的信用評價。二是機關、事業單位和大型企業遲延支付中小企業款項情節嚴重的，相關失信信息將被納入到全國信用信息共享平臺，并有可能會受到失信懲戒。

第九，規定了投訴處理程序。《條例》為被拖欠的中小企業提供了行政救濟程序，即投訴處理程序。《條例》總結清理拖欠民營企業賬款的實踐經驗，將“屬地管理、分級負責、誰主管誰負責”的原則予以制度化。

總的來看，《條例》貫徹了保護中小企業合法權益的精神，細化了中小企業促進法中的相關規定并增強了可操作性，構建了一套以及時支付為中心的規則體系，為解決拖欠款項問題提供了制度化工具，為中小企業維護自身合法權益提供了法律保障。